Empleo público en Argentina: la variable de ajuste

FERNANDEZ, ANA LAURA; GONZALEZ, MARIANA L.

Ciudad de Buenos Aires

Conferencia; 8° Conferencia Latinoamericana y Caribeña de Ciencias Sociales; 2018

CLACSO

Con el cambio de gobierno en diciembre de 2015, desde los primeros días se inició un proceso sistemático de despidos y finalización de contratos en distintas áreas de la administración pública nacional y también en provincias y municipios. A través de declaraciones públicas de altos funcionarios y de su propagación mediante los medios de comunicación, se difundió un discurso que buscó instalar la necesidad de realizar un ajuste en el gasto salarial del Estado en todos sus niveles, a través de despidos y finalizaciones de contratos de trabajadores ?ñoquis? y ?militantes? que irresponsablemente había dejado la gestión anterior. Este proceso no se detuvo en 2016 e incluso se ve intensificado en la coyuntura actual, tras el acuerdo del gobierno con el Fondo Monetario Internacional y la necesidad de cumplir con las metas de ajuste fiscal, en general, y ajuste de la masa salarial de los empleados públicos, en particular. En este marco, con el fin de contribuir a un adecuado dimensionamiento del empleo público, en el artículo se analiza su evolución en Argentina desde fines de la década de 1990, sus características y modalidades. Se relaciona, a su vez, esta evolución con la dinámica del empleo privado.En primer lugar, se realiza una caracterización de las modalidades de contratación vigentes en el empleo público y sus transformaciones en el tiempo. Este análisis permite concluir que el colectivo de los empleados públicos es un grupo heterogéneo, conformado por trabajadores cuya relación laboral con el Estado empleador adopta distintas modalidades. Las diferentes formas de contratación conllevan, fundamentalmente, distintos grados de estabilidad laboral y, en el extremo, el desconocimiento de la relación laboral como tal, con la consiguiente falta de reconocimiento de derechos a estos trabajadores. Esta heterogeneidad tiene su origen en la reforma del Estado implementada en la década de 1990, en el marco de la aplicación de una serie de medidas de corte neoliberal que incluyeron privatizaciones de empresas públicas y de funciones del Estado, así como medidas tendientes a reducir la planta de empleados públicos.En segundo lugar, se realiza un análisis de la evolución del empleo público -en términos absolutos y en relación al empleo privado- así como la caracterización de su composición en función de las formas de contratación. Este análisis requirió la utilización de diferentes fuentes de información con distintos niveles de cobertura, dado que la información sobre el empleo público resulta fragmentaria y sólo logra ser reconstruida parcialmente a partir de diferentes fuentes de datos. La evidencia no muestra que haya habido un crecimiento explosivo del empleo público, sino más bien un comportamiento anticíclico entre 2003 y 2015. En efecto, la información referida a los asalariados registrados del sector público da cuenta de una tasa de crecimiento similar a la del empleo privado, de manera que no se modificó la participación del empleo asalariado registrado en el sector público en relación con el empleo asalariado total. A su vez, se observa que el empleo público tuvo una evolución más estable en este período -creciendo a una tasa menor en etapas de expansión (2003-2008) y a tasas más altas que el empleo privado en momentos en los que éste tendió a desacelerarse (2008-2015)- de manera que cumplió un papel contracíclico. Esto ya había ocurrido en 2002, cuando el empleo privado se contrajo 10,1%, mientras que el empleo público lo hizo en sólo 1,0%, y se aprecia también en 2009 y 2016, cuando fue el empleo público el que contribuyó a sostener el empleo total. Luego del cambio de gobierno a fines de 2015, el proceso de despidos y finalización de contratos tuvo diferentes resultados según el colectivo de trabajadores estatales que se considere. Según la información del SIPA, la cantidad total de empleados del Sector Público nacional, provincial y municipal se incrementó 1,8% anual entre 2015 y 2017. En cambio, la cantidad de trabajadores del P.E.N. se contrajo a una tasa del 0,6% anual en ese período (excluyendo personal militar y de fuerzas de seguridad).En tercer lugar, a partir de información sobre el Boletín Fiscal, se realiza un análisis de algunas de las principales características de los ocupados en el Sector Público Nacional. Se aprecia que, a pesar de que desde 2009 se iniciaron algunos procesos de concursos para ocupar cargos en planta permanente, el crecimiento del Estado y de la cantidad de empleados públicos desde 2003 se produjo fundamentalmente a través de modalidades de contratación menos estables. En efecto, los contratados a través de modalidades de locación de obra o servicios y a través de la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional (N°25.164) pasaron de representar el 14,9% del total (excluyendo fuerzas militares y de seguridad) en 2003 al 38% en 2017. Aún a pesar de esta persistente precariedad del vínculo laboral de gran parte de los empleados públicos, cabe destacar que entre los contratados por tiempo determinado el peso de los trabajadores que se desempeñan como prestadores de servicios mediante contratos de locación fue perdiendo peso y pasó de representar el 98% en 2003 a ser el 12,2% del total de contratados en 2015. Como contrapartida, creció el porcentaje contratados en planta transitoria a través de la Ley Marco. La serie de despidos iniciada en 2016 por la nueva administración tuvo como resultado una disminución del grupo de trabajadores contratados por tiempo determinado, explicada por la discontinuación del 91% de contratos de locación de servicios u obra. Cabe recordar que esa modalidad de contratación, aunque precaria, disfraza una relación laboral (muchas veces de largos años) con el Estado nacional, de manera que esas discontinuaciones representan la desvinculación de trabajadores que realizan tareas de línea junto con otros trabajadores con modalidades de contratación más permanentes. La información reconstruida en este trabajo cobra mayor relevancia en el marco del proceso de modernización del Estado argentino que está en curso. Este proceso, más allá de su discurso y justificación, no da muestras de tratarse de una reorganización de las tareas y un fortalecimiento de la carrera administrativa en busca de una mayor eficiencia en la realización de las actividades propias de las burocracias estatales. Más bien, se trata de una tendencia hacia la reducción de la planta del Estado a la par de un recorte de las tareas a cargo del sector público que pasarían a la esfera privada, facilitada por las condiciones precarias de contratación de los trabajadores.