Retos de la seguridad social Argentina en el siglo XXI

MINOLDO SOL; ENRIQUE PELÁEZ

Buenos Aires

Seminario; Seminario Internacional Desigualdades, exclusión y crisis de sustentabilidad en los sistemas previsionales de América Latina y El caribe; 2018

CLACSO CLATE

Los sistemas de pensiones comienzan a repensarse en el mundo entero. Aunque han sido los factores demográficos los que han acaparado el protagonismo en los problemas de sostenibilidad, los cambios en el mundo del trabajo podrían constituir el principal factor explicativo de las dificultades de financiamiento para sistemas basados en cotizaciones. El desempleo, la emergencia de formas de contratación flexibilizadas, la persistencia de la informalidad en el caso de Latinoamérica, así como la implementación de políticas que, orientadas a estimular la contratación de empleo, reducen en mayor o menor medida la carga de cotizaciones sobre los empleadores. Del otro lado, las obligaciones previsionales pueden crecer ya sea por el incremento de personas que llegan a la vejez y el aumento de los años de supervivencia, ya sea por la expansión de la cobertura previsional en el marco de una política social en la que los derechos de la vejez comienzan a adquirir una mayor relevancia, desde que son enunciados por instrumentos internacionales de derechos humanos y desde que comienza a valorarse el aporte del trabajo no remunerado reproductivo y de cuidado, y la importancia de los ingresos directos para la autonomía de las mujeres (otrora protegidas, principalmente, de forma indirecta, a través del ingreso de sus maridos o pensiones por viudez). En un marco de rigidez de la base de financiamiento y expansión de la población beneficiaria, los abordajes políticos, académicos y técnicos dirigen el análisis al cambio en la relación de apoyo entre trabajadores y dependientes mayores. Del deterioro de dicha relación, que se aprecia en las nuevas estructuras por edades de las poblaciones, se extraen conclusiones acerca de un grave problema de sostenibilidad que ?forzaría? a redefinir las edades de retiro, y motivaría a avanzar en iniciativas que estimulen mayores niveles de ahorro para la vejez, como el caso de los sistemas de capitalización privados. Cabe notar que detrás de esta última propuesta subyace la idea de que el problema de sostenibilidad debe atenderse con una expansión de los recursos, esto es, de la producción de riqueza, a la cual colaboraría la disponibilidad de fondos de inversiones.En América Latina todas estas cuestiones se han planteado ya como problemas vigentes, incluso en las últimas décadas, a pesar que en la región nos encontraríamos, todavía, dentro del periodo de ?bono demográfico?. En el caso de Argentina, entre 2003 y 2015, por un lado, las finanzas previsionales mejoraron sustancialmente. Esto se debió en parte a la mejora de los indicadores laborales y al incremento de la recaudación tributaria que era asignada a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). También, a una política de recomposición de las cargas previsionales sobre los empleadores y a la recuperación de los aportes de los trabajadores, especialmente a partir de la re estatización del sistema. Además, el desmantelamiento de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJPs) supuso la creación de un fondo de ahorro que generaba rentas y, con ello, una nueva fuente de ingresos genuinos. Por último, se dio continuidad la detracción de un porcentaje de la masa de impuestos coparticipables, que habían comenzado a detraerse en tiempos de ?emergencia previsional?. Por otro lado, las erogaciones se expandieron también considerablemente en el periodo. Esto debido a que se activaron mecanismos de acceso que, debilitando en los hechos la lógica contributiva, permitieron una masiva incorporación de personas mayores a la protección y con una mínima segmentación de la calidad, ya que accedieron con reconocimiento de beneficios contributivos, y en un contexto de mejora de los beneficios mínimos en términos reales, junto con la reducción de la desigualdad de los beneficios que llevaron a reducir la distancias entre el beneficio medio y mínimo. En los últimos dos años se ha iniciado claramente una nueva etapa, en la que ha irrumpido el discurso del ajuste en el marco de una revitalización del paradigma contributivo. Los recursos coparticipables que la Corte Suprema de Justicia de la Nación determinó que debían ser restituidos a las provincias en ausencia de un pacto de coparticipación que legitimara su direccionamiento a la ANSES, han comenzado a ser restituidos. Si bien el gobierno nacional comprometió suplirlos con recursos del tesoro nacional, esto parece constituir una medida provisoria y no una asignación genuina, en la medida que el creciente peso de la ANSES sobre los gastos del gobierno nacional comienza a ser señalado como explicativo del déficit fiscal general. Del lado de las erogaciones, el carácter expansivo de la protección y la calidad no segmentada de los beneficios no contributivos han comenzado a ser desplazados por medidas que refuerzan el carácter individual de la sustitución de ingresos y reconstituyen la desigualdad de la calidad de protección entre los beneficiarios según hayan cotizado o no al sistema durante su vida activa. El acceso universal a la protección, si bien no se ha eliminado, se ha segmentado fuertemente. En este marco se prepara una reforma previsional para el año 2019, tal como prevé la ley aprobada en el año 2016. Ante una inminente discusión sobre el diseño de la protección social y las medidas ?forzadas? para conseguir su equilibrio contable, este trabajo propone explorar dos de las dimensiones que explicarían el ?problema? de sostenibilidad y equilibrio de la seguridad social. En la primera parte, abordaremos el impacto económico del envejecimiento de la población, y puntualmente el caso de la Argentina, buscando comprender si, en efecto, no existen recursos para afrontar los retos que dicho proceso supone, siendo el recorte un camino ?ineludible?. En este análisis consideraremos la importancia que tienen factores distributivos y, puntualmente el diseño de financiamiento contributivo, en las dificultades económicas que pueden aquejar a la seguridad social. En la segunda parte, analizaremos los diferentes componentes que explican la expansión de los egresos y la evolución de los recursos de financiamiento del sistema argentino de seguridad social. Con este análisis se busca comprender el rol que tiene, en los actuales desafíos del sistema, el avance de facto en políticas de universalización cuyo financiamiento no fue explícitamente definido y que requiere de abrir un debate para, a partir de las prioridades sociales consensuadas, avanzar en los compromisos que garanticen su financiamiento.