Disputas en torno al federalismo ambiental y al ordenamiento territorial: el caso de la Ley de Glaciares

ISLA RAFFAELE, MARIA LAURA

Capital Federal

Congreso; IX Congreso Nacional de Geografía de Universidades Públicas; 2023

Facultad de Filosofía y Letras ? UBA

En las últimas décadas la emergencia de distintos conflictos en Argentina ha permitido instalar la cuestión ambiental en la agenda pública, poniendo de manifiesto las disputas en torno al acceso, disponibilidad, apropiación, distribución y gestión de los recursos naturales y el estado de las condiciones ambientales (Merlinsky, 2013; Gutiérrez e Isuani, 2014). Algunos autores sostienen que la sanción de normas de protección ambiental sería consecuencia pero también un factor incidente en la emergencia de tales conflictos así como en la instalación de lo ambiental como problema público (Merlinsky, 2013; Christel 2013; Gutiérrez, 2015).Un hito clave para investigar la relación entre las normas ambientales y los procesos de conflictividad es la incorporación de derechos ambientales en el repertorio jurídico argentino a partir de la reforma constitucional de 1994. El artículo 41 le otorgó a la Nación la facultad de dictar normas de presupuestos mínimos de protección ambiental y a las provincias la potestad de sancionar leyes complementarias. De esta forma, este tipo de leyes generaron una redistribución de competencias ya que, si bien los recursos naturales son dominio de los estados provinciales (artículo 124), le corresponde a la Nación legislar el umbral mínimo de conservación, es decir que el poder legislativo nacional tiene la facultad de definir los lineamientos básicos de protección ambiental que cada una de las provincias debe implementar en sus territorios. A partir de la sanción de las primeras leyes de presupuestos mínimos fueron recurrentes las críticas acerca de la supuesta extralimitación de sus competencias y el avasallamiento de las autonomías provinciales (Langbehn, 2017). Tales discusiones se manifestaron en los debates legislativos de las distintas leyes y en la implementación de dichas normas (Langbehn, 2013; Gutiérrez, 2016; Figueroa y Mohle, 2020; Straccia et al, 2021).El objetivo de este ponencia es analizar las disputas por la aplicación del federalismo ambiental y los posibles (re)ordenamientos del territorio que se generan durante la sanción e implementación de la Ley de Presupuestos Mínimos para la preservación de los Glaciares y el Ambiente Periglacial (Ley 26.639/2010), durante el periodo entre 2008 y 2019.Esta norma establece los lineamientos básicos para la protección de los glaciares y ambientes periglaciales con el objeto de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos, para lo cual prohíbe la minería en esos ecosistemas, entre otras actividades. Para cumplir tales objetivos determina distintas herramientas: la realización del Inventario Nacional de Glaciares (ING) a cargo del IANIGLA (Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales); la elaboración de Auditorías Ambientales de los emprendimientos mineros que se encuentran en ejecución para identificar y cuantificar impactos ambientales (en caso de verificarse daño significativo, podría ordenarse su cierre o traslado); y la ejecución de los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) para las actividades proyectadas en los glaciares y ambientes periglaciales.Con respecto a las instituciones responsables de su cumplimiento, la Ley establece que la autoridad de aplicación sea el organismo nacional de mayor jerarquía en competencia ambiental (actualmente, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - MAyDS) y que las autoridades competentes sean las que designe cada provincia. Esto plantea una división de competencias entre la autoridad nacional, quien, entre otras funciones, debe coordinar la realización y actualización del ING, y las autoridades provinciales, quienes son las que deben hacer cumplir la Ley en sus territorios, a partir del control y ejecución de las auditorías ambientales, las EIA y EAE. Esta investigación adopta una estrategia metodológica cualitativa, es decir con una orientación interpretativa interesada por las formas en las que el mundo social es significado, comprendido, experimentado y producido desde las perspectivas de las personas (Scribano, 2008; Vasilachis de Gialdino, 2006), a través de un diseño flexible (Mendizábal, 2006) que combina distintos métodos de análisis (narrativo, etnográfico, discursivo y visual) y técnicas de producción de datos (revisión documental, realización de entrevistas semiestructuradas e instancias de observación participante). Las fuentes fueron trabajadas a partir de un análisis del discurso, asumiendo los posicionamientos y argumentaciones de los actores sociales como discursos que expresan un sentido construido en determinados contextos y para determinados destinatarios y fines (Arfuch, 2002; Vera Alpuche, 2012).La ponencia focaliza en las discusiones que se producen en los escenarios legislativo y judicial con respecto a las competencias gubernamentales, en particular referidas a las funciones de las autoridades encargadas de implementar los instrumentos de gestión de la norma, su (in)constitucionalidad, las competitividades judiciales y el (in)cumplimiento de la Ley de Glaciares por parte de algunos actores. A partir de identificar los actores que participaron en dichas disputas, se analizan sus intereses y estrategias discursivas desde las perspectivas críticas del ordenamiento territorial y desde las discusiones sobre el federalismo ambiental.El federalismo ambiental es un sistema de distribución de competencias legislativas, administrativas y judiciales en materia ambiental, lo que implica una descentralización y articulación de las funciones estatales (normativa, judicial y ejecutiva) entre los distintos niveles de gobierno (Esain, 2006, 2009; Gago, Gómez Zavaglia y Rivas, 2016). Este sistema se enmarca en la concepción del federalismo de concertación que plantea una relación participativa, cooperativa y colaborativa (y, por tanto, no competitiva) entre los niveles de gobierno que deja de lado la confrontación y busca generar consensos sobre áreas temáticas que afectan a distintas unidades territoriales, con el fin de coordinar funciones y políticas dirigidas al bien común (Bazan, 2013; Nonna, 2017).Se sostiene que, si bien el reparto de competencias se encuentra establecido en la Constitución Nacional, su aplicación resulta sumamente compleja y de modo no lineal (Langbehn, 2017; Gutiérrez, 2017; Straccia 2019, 2021). La formulación de estas normas suele estar atravesada por dos tipos de tensiones: las disputas entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales por la delimitación de competencias; y las tensiones entre distintos actores sociales y estatales que poseen posiciones contrapuestas en torno al problema en cuestión (Gutiérrez, 2017). Así, las leyes de presupuestos mínimos son el resultado de disputas y negociaciones entre esos múltiples actores que buscan acceder a los espacios de toma de decisión en función de sus intereses (Straccia, 2019, 2021). A su vez, Langbehn (2017) señala la inexistencia de mecanismos claros que garanticen o faciliten que los presupuestos mínimos nacionales sean aplicados por las provincias, sino que con cada contexto específico se producen acuerdos y arreglos a medida que avanza el proceso de implementación, produciéndose un proceso que denomina “negociación del federalismo”, en el cual se redefinen y ajustan las respectivas funciones y tareas de la Nación y las Provincias. Se postula que en las discusiones sobre la distribución de competencias estatales que plantea el federalismo ambiental intervienen, además de las cuestiones estrictamente ambientales, otras relativas a las disputas acerca del uso, control y gestión del territorio: de quién es el territorio, quién o quiénes proponen el ordenamiento y para qué, y finalmente quién decide sobre él y cómo. Asimismo, participan actores no estatales que tensionan el ordenamiento territorial, en tanto a través de sus acciones buscan influir en las decisiones estatales sobre los distintos usos del espacio.El Ordenamiento Territorial es un proceso social que involucra diferentes prácticas que buscan transformar el espacio y que son realizadas por actores estatales y no estatales (Haesbaert, 2014; Arzeno et al, 2020). El ordenamiento es entendido como una dimensión intrínseca a la producción del espacio, el cual se orienta a la reproducción de un orden espacial dominante en una sociedad y en un momento determinado (Arzeno et al, 2020). Asimismo, esas perspectivas abordan los conceptos de orden y desorden de forma conjunta, lo que implica entender que cada orden produce su propio desorden, siendo este último constitutivo del primero; así, el desorden abarca todo aquello que no configura el orden deseado (Haesbaert, 2006; 2014).Como resultados de la investigación se sostiene que en los procesos de sanción e implementación de la Ley de Glaciares existió un campo de controversias en las que, además del objeto de protección, se produjeron disputas en torno a la aplicación del federalismo ambiental, lo que implicó discusiones relativas a las competencias territoriales. Estos disensos fueron protagonizados por actores estatales de distintos niveles (nacional y provincial) y poderes (ejecutivo, judicial y legislativo) de gobierno así como por actores no estatales (ONG ambientalistas, asambleas socioambientales, empresas mineras, entidades gremiales, científicos, periodistas y abogados), quienes pusieron en discusión las competencias sobre los recursos naturales y los diferentes ordenamientos del espacio, buscando, a su vez, influir en el desarrollo de la política pública de protección de glaciares (y viceversa). En los escenarios legislativo y judicial se generan tensiones con respecto a la aplicación del federalismo ambiental. Durante el debate parlamentario entre 2008 y 2010, algunas ONG´s ambientalistas, académicos y legisladores de provincias no cordilleranas abogaron para que la protección de los glaciares y ambientes periglaciales sea competencia nacional; por el contrario, los legisladores y gobernadores cordilleranos sostuvieron que debía ser tarea de las provincias decidir sobre las actividades económicas y los usos de los recursos naturales. Luego de ser sancionada, algunos gobiernos provinciales (San Juan y Jujuy), organizaciones gremiales y empresas mineras (particularmente Barrick Gold) buscaron cuestionar el esquema de competencias y la constitucionalidad de la Ley recurriendo a la vía judicial a través de la apelación a la potestad provincial sobre los recursos naturales y el alcance de las facultades de la Nación para establecer los presupuestos mínimos. A raíz de los derrames en el emprendimiento Veladero en San Juan en 2015, dos jueces se disputaron la jurisdicción para poder juzgar el desempeño de funcionarios nacionales y provinciales y las actuaciones de la empresa minera. Asimismo, actores estatales y no estatales cuestionaron el accionar de instituciones nacionales y provinciales en la coordinación de una política federal de protección de los cuerpos de hielo.Con la Ley de Glaciares se observa que la aplicación del federalismo ambiental se va construyendo de forma controversial (es decir, con importantes desacuerdos con respecto a quiénes y cómo instrumentar esa norma), y en dichas disputas intervienen actores estatales y no estatales. Se destaca la participación que han tenido algunas agencias nacionales de control en este proceso. Durante la implementación de la Ley, la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la Auditoria General de la Nación jugaron un rol importante al exigir al gobierno nacional y a los gobiernos provinciales que apliquen la normativa, respaldando las demandas de algunas organizaciones sociales.Parte de lo que se disputa y construye en este proceso no es solo el alcance y sentido del federalismo ambiental, sino también la discusión acerca de qué son (social, política, económica y jurídicamente) los glaciares y ambientes periglaciales, y más ampliamente qué es ambiente: recurso natural, bien intergeneracional, bien público, bien común. Cada uno de esos sentidos implican distintos modelos de desarrollo (económico/extractivo, sustentable, eco-territorial) y, a su vez, habilita su uso y control a distintos actores.Se observa que las tensiones planteadas entre los artículos 41 y 124 de la Constitución Nacional se deben, en parte, a los diferentes objetos que refiere cada uno. El artículo 124 propone la noción de recurso natural entendiéndolo como un bien para la reproducción del capital por parte del estado. Por el contrario, la noción de ambiente del artículo 41 no plantea una visión utilitarista, sino que lo conceptualiza en tanto condición y medio para la reproducción de la vida de las generaciones actuales y futuras.El sentido de ambiente como recurso natural pone el foco en la soberanía estatal y en su aprovechamiento económico, habilitando a los gobiernos provinciales a decidir sobre esos recursos al poseer su dominio originario (Bazan, 2013; Gago, Gómez Zavaglia y Rivas, 2016; Rojas y Wagner, 2016). En los distintos momentos y escenarios estudiados, los gobernadores y funcionarios de provincias cordilleranas señalan que son los Gobiernos Provinciales los que deben normar y administrar el uso y conservación de los glaciares presentes en sus territorios, y, que ellos son los responsables de planificar, gestionar y controlar las actividades productivas que pueden realizarse en esos espacios.En cambio, el concepto de ambiente como bien intergeneracional propone una visión de desarrollo sustentable (CMMAD, 1987). Esta concepción habilita pensar e integrar la participación de actores estatales y sociales en las decisiones sobre las actividades productivas y la transformación de las condiciones ambientales (Esain, 2007). Durante el proceso de la Ley de Glaciares, las ONG´s ambientalistas y algunos académicos y profesionales construyeron una estrategia argumentativa que priorizaba la defensa de los glaciares y el agua como un derecho humano para todos los habitantes del país, considerando a los glaciares como un patrimonio natural y público a ser protegido, y reclamando al Estado Nacional la implementación de la norma. Asimismo, hicieron énfasis en que los glaciares son “fábricas de agua” y en su importancia como proveedores de servicios ecosistémicos y mitigadores de los efectos del cambio climático.En contraposición a las dos concepciones anteriores (ambiente como recurso natural y bien intergeneracional), que ponen el foco en el dominio y jurisdicción de los actores estatales sobre el uso y control de los recursos, algunas organizaciones sociales proponen el concepto de bien común disputando el derecho a decidir sobre los recursos y las actividades productivas que se llevan a cabo en sus territorios (Svampa, 2011). Esta noción propone no mercantilizar aquellos bienes que, por su carácter de patrimonio natural, social, cultural, pertenecen al ámbito de la comunidad y poseen un valor que sobrepasa cualquier precio, excediendo cualquier connotación utilitarista (Svampa y Viale, 2014; Fornillo, 2014). Que los bienes sean comunes implica que ni los particulares ni los Estados poseen jurisdicción plena sobre ellos (es decir, que no son ni privados ni públicos), sino que los bienes son de las comunidades, y deben ser ellas las que decidan sobre su uso, acceso, gestión y explotación (Svampa y Viale, 2014). En este caso, la Asamblea Jáchal No Se Toca (JNST) (San Juan) entiende a los glaciares como bienes comunes (en tanto constituyen reservas de agua dulce, indispensable para la reproducción social), defiende y exige su protección, buscando incidir en la implementación de la norma como una forma de prohibir la megaminería y sostener sus formas de vida en el territorio.Las controversias del proceso de la Ley de Glaciares han estado atravesadas por las disputas entre actores estatales y no estatales sobre los distintos ordenamientos del espacio. Durante el debate legislativo, algunos legisladores de provincias no mineras, profesionales críticos a los efectos de la megaminería y algunas ONG´s ambientalistas apoyaron un proyecto de ley que proponía un ordenamiento del territorio que priorizaba la conservación de los cuerpos de hielo por sobre el desarrollo de esa actividad económica. A través de ese proyecto, estos actores buscaban generar mecanismos de control nacionales que pudiesen establecer límites a la expansión de los emprendimientos mineros en la Cordillera de los Andes donde se encontraban los glaciares. Mediante esta norma se pretendía disputar el orden territorial hegemónico del extractivismo impulsado por los Estados Provinciales y Nacional, a través del cual se promueve la expansión de la actividad que genera beneficios económicos para las empresas multinacionales y altos costos sociales y ambientales para las comunidades cercanas a los emprendimientos. Por el contrario, los legisladores y funcionarios de provincias mineras defendieron otro proyecto de ley que consideraban resguardaba el dominio y la jurisdicción sobre los cuerpos de hielo y el territorio. Asimismo, las legislaturas de algunas provincias (San Juan, Jujuy, La Rioja, Salta y Santa Cruz) sancionaron sus propias normas de protección de glaciares, las cuales pretendieron establecer los mecanismos para que las instituciones provinciales decidieran sobre los usos del territorio a través de la delimitación y control del espacio a proteger. Una vez sancionada, la Ley Nacional de Glaciares establece un ordenamiento del territorio en el cual la actividad minera queda deshabilitada en los espacios donde hay glaciares y ambiente periglacial, por lo que continuaron las disputas por el control y gestión del territorio durante su implementación. En un primer momento (2010-2015), actores no estales (Barrick Gold, entidades empresariales y gremiales de San Juan y Jujuy) y actores estatales provinciales (Gobiernos de San Juan y Jujuy) accionaron por la vía judicial para impedir su aplicación, argumentando sobre la potestad de los recursos naturales y los permisos de explotación minera adquiridos por las empresas. Luego de que la Corte Suprema de Justicia de la Nación rechazara la suspensión de la norma, el Gobierno de San Juan reafirmó su dominio sobre el territorio designando una autoridad competente local y llevando a cabo las Auditorías Ambientales bajo sus propios parámetros y estándares de control. Así, el Gobierno provincial pretende regular la apropiación y uso del espacio en función de un cierto orden que reafirma la megaminería como una política de estado. En un segundo momento (desde 2015), actores sociales buscaron disputar ese orden hegemónico, entendiéndolo como un desorden, dado que afectaba la protección de glaciares y la disponibilidad de agua; para ello presentaron una demanda por el incumplimiento de la Ley de Glaciares por parte de autoridades nacionales (MAyDS y IANIGLA, entre otros). El proceso judicial le permitió a la Asamblea JNST evidenciar que Veladero y Pascual Lama (ambos de Barrick Gold) se encuentran ubicados en áreas que la Ley de Glaciares prohíbe. Mediante esta práctica de contraespacio (Lefebvre, 2013), la Asamblea JNST y algunas ONG´s presionan para que la norma se aplique en San Juan, cuestionando el orden espacial instituido por el Gobierno Provincial y Barrick Gold y proponiendo un ordenamiento donde se priorice la protección del agua y se respete los derechos de los habitantes a vivir en un ambiente sano y a decidir sobre las actividades económicas en sus territorios. El análisis de las disputas en torno a esta norma de presupuestos mínimos permite evidenciar la existencia de diferentes ordenamientos posibles y deseables del territorio que proponen los actores estatales y no estatales que buscan influir en la implementación de la política pública. A la vez que advierte sobre la necesidad de generar mecanismos institucionales y formales que permitan discutir y repensar el ordenamiento hegemónico actual y que incorporen alternativas para el uso y control del territorio en beneficio de una efectiva protección de los glaciares y ambientes periglaciales.