Ciudades intermedias y gobernanza como elementos estratégicos para el desarrollo territorial: dos experiencias en la provincia de Santa Fe, Argentina.

CARINA DAVIES

Córdoba

Otro; X Bienal del Coloquio de transformaciones territoriales. Desequilibrios regionales y políticas públicas. Una agenda pendiente.; 2014

Asociación Universidades Grupo Montevideo

Dentro del amplio panorama del desarrollo territorial, en las últimas décadas ha tomado relevancia el papel estratégico que en este sentido podrían desempeñar las denominadas ciudades intermedias. Desde mediados del siglo XX, las mismas comenzaron a ser consideradas en Europa como elementos idóneos para resolver los desequilibrios territoriales y, en virtud de ello, se pusieron en marcha políticas que consideraban que su fortalecimiento y crecimiento generarían, por efectos multiplicadores, el desarrollo de su área de influencia. Ello redundaría en una red urbana más equilibrada, en detrimento del crecimiento descontrolado de las grandes metrópolis. Esta visión de carácter más cuantitativo, la cual privilegiaba impulsos externos ?inversión en equipamientos y servicios sociales- para la consolidación de las ciudades medias, tuvo un giro algunas décadas más tarde, cuando las políticas de desarrollo regional comenzaron a incentivar el desarrollo a partir de factores endógenos. De esta forma, el interés académico y político se desplazó desde las ciudades medianas a las ciudades intermedias, introduciendo a través de este último concepto la importancia del componente cualitativo pues ya deja de considerarse solamente la cantidad de habitantes y pasa a tenerse en cuenta también la capacidad de propagar desarrollo en su entorno territorial. Por ende, podemos considerar que estos núcleos urbanos no sólo se definen por superar cierto umbral poblacional, sino también por su capacidad de convertirse en centros de recursos específicos desde donde ofrecer una amplia variedad de servicios y desde donde difundir conocimiento y dinamismo, permitiendo equilibrar el territorio frente a las macrocefalias metropolitanas. En tanto, el acelerado proceso de urbanización se ha continuado propagando de forma desigual en el territorio, fenómeno muy evidente también en el subcontinente latinoamericano, donde se localizan algunas de las megaciudades que superan los 10 millones de habitantes, las cuales generan sistemas urbanos macrocefálicos y, por ende, territorios con heterogéneas características y oportunidades. Argentina no escapa de esta característica general del subcontinente latinoamericano, aunque actualmente se perciben algunos signos de cambio respecto a un sistema urbano que desde sus orígenes se ha presentado como espacialmente centralizado y desequilibrado. Este cambio está relacionado con el hecho de que en los últimos 20 años ha aumentado el número de aglomeraciones de tamaño intermedio (con más de 50.000 habitantes y menos de un 150.000) así como también la población total de las mismas, lo cual indica que un porcentaje mayor de argentinos vive en estos centros urbanos. A su vez, la relevancia asumida por estos elementos urbanos se entrecruza con la consideración por parte de ciertos ámbitos académicos y políticos de las instancias locales y regionales como plataformas idóneas para el impulso de determinados procesos. Entre los más determinantes en términos del rol que las ciudades intermedias pueden desempeñar para el desarrollo territorial no sólo de ellas mismas sino de su entorno regional, destacamos especialmente la construcción de la gobernanza, entendida como el conjunto de los complejos mecanismos, procesos e instituciones mediante los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, median sus diferencias y ejercitan sus derechos y obligaciones legales. El análisis de esta nueva forma de gestión, más cooperativa y horizontal, implicaría comprender la articulación de los distintos modos de regulación en el territorio en términos de integración política, social y de capacidad de acción, lo que trae como consecuencia el replantearse las interrelaciones entre el Estado, la sociedad civil y el mercado. Los procesos de construcción de la gobernanza varían sustancialmente en cada caso, dependiendo de quiénes y cómo los conducen así como cuáles son los objetivos que los motivan. En las últimas décadas, el fomento de la gobernanza estuvo y está generalmente asociado al objetivo de generar nuevas dinámicas de desarrollo. En este proceso intervienen los mismos factores mencionados anteriormente: cómo, quiénes, por qué. Por ende, la forma en que estos procesos se desenvuelven asumen diferentes particularidades en cada uno de los espacios, lo cual demanda implementar estudios de caso a través de los cuales llevar adelante el objetivo de analizar los obstáculos y oportunidades que encuentra la construcción de la gobernanza y la forma en que ello repercute en el posicionamiento de las ciudades intermedias como nodos de desarrollo. Para analizar estas cuestiones hemos considerado la trayectoria de dos ciudades intermedias de la provincia de Santa Fe -Reconquista y Venado Tuerto-, precisamente caracterizada por un marcado desequilibrio socio-demográfico y económico-productivo. La elección de estas localidades obedece a criterios cuali-cuantitativos. Por una parte, dejando de lado los núcleos urbanos que no se encuentran comprendidos dentro de las aglomeraciones Gran Rosario y Gran Santa Fe, encontramos sólo tres ciudades de tamaño medio: Rafaela (92.945), Venado Tuerto (76.432), Reconquista (73.293). Entre estas, exceptuamos el difundido y largamente analizado caso rafaelino, en el cual elementos tales como el papel determinante del gobierno local como promotor del desarrollo y como articulador de los diversos actores, un crecimiento económico sostenido, una presunta estructura social homogénea y una densidad institucional elevada, llevaron a considerarlo como un cuasi-distrito industrial. Nos decantamos, por ende, por las otras dos localidades, no sólo escasamente consideradas sino también con contrastantes particularidades que hacían aún más interesante su estudio. Es decir que, por otra parte, se consideraron características de índole cualitativa: su dinámica socio-demográfica (crecimiento poblacional, nivel de instrucción alcanzado, cobertura social) y económico-productiva (cantidad de industrias y personal ocupado en ellas) destacada dentro de su entorno regional así como la importante presencia de diversas instituciones, varias de las cuales se vinculan al desarrollo local y regional. Al mismo tiempo, su localización en el norte y el sur provincial, respectivamente, nos permitirá un análisis comparado entre localidades ubicadas en áreas notablemente diferentes. Una vez escogidos los casos, nos interiorizamos acerca de las redes de actores públicos, privados y mixtos que han ido entretejiéndose en torno a las distintas estrategias de desarrollo territorial convergentes en estas ciudades. Para ello nos basamos en la recogida y el análisis de material documental y periodístico así como en la realización de entrevistas en profundidad a actores clave pertenecientes a diversos sectores. Mediante estas últimas fuimos capaces de relevar las características principales de estos agentes, la visión de la ciudad y su entorno regional y provincial desde su perspectiva sectorial, las particularidades del entramado institucional y empresarial, y la participación de los mismos en distintos proyectos y acciones para el desarrollo así como la valoración de su propia experiencia participativa. Entre los resultados más sobresalientes podemos destacar la forma en que las relaciones institucionales son altamente permeables a las relaciones personales, lo cual estaría directamente vinculado a la escala de estas ciudades y la interrelación de sus habitantes en más de una esfera social. Ello genera, en reiteradas ocasiones, la imposibilidad de avanzar en la construcción de redes de actores más sólidas y la postulación y defensa de objetivos comunes. A esto se suma una carencia mencionada por la mayoría de los entrevistados como es la falta de recursos humanos que padecen buena parte de las instituciones para las cuales los proyectos colectivos quedan relegados en segundo plano. También es importante considerar la recepción de determinados elementos supralocales. Por un lado, mencionar la buena acogida que ha tenido la nueva aproximación del gobierno provincial mediante los nodos que articulan su plan estratégico, aunque se insiste en la necesidad de fortalecerlos como instrumentos efectivos de acción y resolución. Por otro lado, contemplar la dispar consolidación que en estas ciudades ha tenido la implantación de las Agencias para el Desarrollo Productivo dependientes del gobierno nacional. Mientras la Agencia instalada en el norte santafesino ha alcanzado una importante solidez organizativa y actualmente actúa como actor aglutinante de los gobiernos locales en torno a las metas y problemáticas comunes, la Agencia localizada en Venado Tuerto se presenta carente de recursos humanos y financieros que la hacen desempeñar un papel poco valioso para la región. En tanto, no sólo las relaciones intergubernamentales -gobiernos locales, provincial, nacional- se encuentran bastante poco consolidadas, al interior de estas localidades sino que también son débiles o prácticamente inexistentes las relaciones entre los sectores público y privado. Ello sumado a todo lo anteriormente mencionado nos posiciona frente a plataformas donde aún restan aspectos clave a consolidar para convertirlas en elementos idóneos para el desarrollo territorial local y regional.