La política de protección de bosques nativos en Argentina: demandas sociales y tensiones nación-provincia

GUTIÉRREZ, RICARDO A.

Caxambu

Congreso; 40 Encontro Anual da ANPOCS; 2016

ANPOCS

La sanción e implementación de la Ley de Bosques Nativos (LBN) constituye una nueva fuente de tensión entre gobierno nacional y gobiernos provinciales, la que se ve atravesada por las demandas y presiones de distintos actores sociales. Estos últimos pueden agruparse en tres grandes categorías: grandes productores agropecuarios y forestales, comunidades indígenas y campesinas y organizaciones ambientalistas. Esta ponencia se centrará en el modo en que las demandas y presiones sociales se entrelazan con la tensión nación-provincia en tres momentos diferentes del proceso: 1) la sanción y reglamentación de la ley nacional (LBN), 2) la adecuación normativa de las provincias a la ley nacional y 3) la revisión de la normativa provincial por parte del gobierno nacional.En un primer momento, como resultado conjunto de un proceso de cambio normativo iniciado en 1994, de fuertes presiones sociales en favor de la protección de los bosques nativos y de la iniciativa e impulso de legisladores individuales, el Congreso Nacional definió en 2007, mediante la Ley de Bosques Nativos, nuevos presupuestos mínimos para la protección de los bosques nativos .Aunque con variaciones importantes entre ellos, en general los gobiernos provinciales buscaron preservar su autonomía frente al gobierno nacional. Las provincias del norte del país lo hicieron ya durante el debate parlamentario, expresando, a través de sus senadores y diputados, su rechazo a lo que consideraban una extralimitación de las competencias del gobierno nacional. Una vez aprobada la ley, los gobiernos provinciales manifestaron su resistencia en su propio territorio.Para dar cumplimiento a la LBN y para poder acceder a los recursos de un fondo de compensación creado por la ley, cada provincia debía aprobar, mediante una ley, el Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos u OTBN. Fue centralmente en este segundo momento del proceso ? el de la definición y aplicación del OTBN - que las provincias buscaron preservar su autonomía, en varios casos ?rebajando? los estándares establecidos por la ley nacional, en particular en las provincias del norte del país. La búsqueda de las provincias por preservar su autonomía yeventualmente rebajar los estándares nacionales se correspondía con la presión de grandes productores agropecuarios y forestales, entre otros grupos económicos, que querían mantener la libertad de seguir desmontado. Sin embargo, la normativa provincial no siempre satisfizo los intereses de los grandes productores, particularmente en aquellos casos en que comunidades indígenas y campesinas y/oorganizaciones ambientalistas, respaldadas por ciertos actores estatales, tuvieron la capacidad de incidir en el proceso.La LBN ofrece un caso privilegiado para examinar cómo el gobierno nacional responde frente a la resistencia provincial a sus políticas. Para que las provincias pudiesen acceder al fondo de compensación creado por la LBN, sus OTBN debían ser acreditados previamente por la entonces secretaría ambiental nacional (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable o SAyDS ? desde diciembre de 2015 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable o MAyDS). Ello implicaba, básicamente, que la SAyDS debía verificar que el OTBN provincial se ajustase a los estándares nacionales fijados en la LBN. Si en un primer momento el Congreso Nacional había impuesto a las provincias la obligación de mapear y proteger sus bosques nativos, en esta tercera fase el Poder Ejecutivo Nacional, a través de su secretaría ambiental, optó por una ?solución de compromiso?, acreditando los OTBN elaborados y sancionados por las provincias aun si no se ajustaban a los estándares de la LBN . El resultado de este complejo juego de fuerzas estatales y sociales en distintos niveles de gobierno tuvo como resultado la heterogeneidad de OTBN provinciales y la continuidad (aunque a tasas decrecientes) del desmonte de bosques nativos. A continuación examinaré ese juego en cada una de las tres fases arriba señaladas pero antes haré un breve repaso teórico sobre la interacción estado-sociedad en la formulación e implementación de políticas ambientales.Este trabajo presenta resultados de una primera aproximación al tema de la protección de los bosques nativos y se centra en la discusión del proceso de elaboración y aprobación de las normas nacionales y provinciales del sector, dejando fuera del análisis la implementación efectiva de esa normativa. El trabajo se basa en el análisis de fuentes documentales y hemerográficas y en estudios previos sobre el tema, así como en comunicaciones informales del autor con personal de la SAyDS (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable). Agradezco a Lucas Figueroa su asistencia en el relevamiento y análisis de las fuentes documentales y hemerográficas.