Introducción. Ambiente, estado y sociedad: estudiando las políticas ambientales en Argentina

GUTIÉRREZ, RICARDO A.

Construir el ambiente: sociedad, estado y políticas ambientales en Argentina

Teseo

Lugar: Buenos Aires; Año: 2018; p. 9 - 55

En 1994, tuvo lugar la innovación institucional más importante hasta hoy día en lo que respecta a la protección ambiental: la consagración constitucional del derecho al ambiente sano introducida mediante la reforma de ese año . Esa innovación fue resultado de las negociaciones interpartidarias que permitieron y definieron la reforma constitucional, impulsada por el presidente Carlos Menem (1989-1999). Tres años antes, Menem había creado, además, la secretaría ambiental nacional con el propósito de dar mayor impulso a las políticas ambientales, encauzarlas dentro de la nueva agenda ambiental internacional y acrecentar las posibilidades de financiamiento externo asociadas a esa agenda. Pero no fue el primer presidente argentino que buscó promover la protección del ambiente . Veinte años antes, a comienzos de 1972, Juan Domingo Perón difundió, desde su exilio en Madrid, el Mensaje a los Pueblos y Gobiernos del Mundo, en el que advertía sobre la ?marcha suicida que la humanidad ha emprendido [hacia] la destrucción de la tierra? . Perón no dudaba en afirmar que el problema ambiental era ?el? problema de la época, frente al cual todos los otros problemas que ocupaban a los políticos eran ?asuntos pequeños y gallináceos, diríamos así, que andan al ras del suelo?. Llegado a la presidencia en 1973, Perón fue consecuente con su prédica ambientalista. En ese mismo año creó, con rango ministerial, la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano. Argentina se unía, así, al pelotón de los países pioneros en la creación de las primeras instituciones ambientales a lo largo del planeta (la secretaría ambiental británica, primera en la lista mundial, fue fundada en 1970 y la famosa Environmental Protection Agency estadounidense en 1972). Paralelamente, las cuestiones ambientales ingresaron en el Congreso Nacional mediante la formación de una comisión ambiental en cada cámara y varios proyectos de ley fueron debatidos con la participación de la nueva secretaría. Pero todo el proyecto ambientalista de Perón se desmoronó con su muerte en 1974 y el golpe militar de 1976. La flamante área ambiental dentro del estado nacional fue desjerarquizada y desarticulada por los gobiernos subsiguientes al de Perón y recién recobró impulso con la re-creación, nuevamente con rango ministerial, de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano en 1991 (rebautizada en 1996 como Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sostenible). Junto con la re-creación de la secretaría ambiental nacional en 1991, la reforma constitucional de 1994 tuvo dos efectos importantes. Por un lado, impulsó el desarrollo de las políticas ambientales, dado que el artículo 41 obliga al estado nacional a garantizar el nuevo derecho al ambiente sano y a legislar estándares mínimos de protección ambiental (llamados presupuestos mínimos) que deben ser aplicados por las provincias en todo el territorio argentino. Por otro lado, gracias a que el artículo 43 define al ambiente sano como un derecho colectivo y habilita para su protección las figuras del amparo y de la acción colectiva, la reforma ofreció herramientas que luego serían muy importantes para quienes crecientemente comenzarían a movilizarse en defensa del ambiente en torno a causas o controversias concretas (Gutiérrez e Isuani 2014). En un sentido y en el otro, las nuevas herramientas legales han sido centrales en varias oportunidades sea para obligar al estado a asumir sus responsabilidades constitucionales como para legitimar los reclamos y derechos de los actores sociales movilizados en torno al ambiente.Tomando, entonces, la reforma de 1994 como un parteaguas, este libro tiene por objetivo estudiar la trayectoria de las políticas ambientales argentinas de determinadas áreas desde mediados de los años 1990. Nuestro interés se centra en la relación entre actores estatales y sociales porque creemos que allí está la clave para entender el origen, la trayectoria y los efectos de la política ambiental. Esto no implica desestimar condicionantes estructurales de tipo económico, político o institucional. Es solo que esos condicionantes nunca alcanzan para explicar el despliegue de un determinado proceso social, para lo cual siempre es necesario indagar en la relación entre los actores involucrados en ese proceso, siendo que los resultados de esa relación difícilmente se derivan automáticamente de condicionantes estructurales. En cualquier caso, aunque queramos pensar que los condicionantes estructurales lo explican todo, nunca podremos saber cómo efectivamente lo hacen a menos que determinemos cómo operan a través de la relación de los actores involucrados. Por todo ello, este libro busca responder las siguientes preguntas: ¿qué formas asume la relación entre actores estatales y sociales involucrados en la cuestión ambiental?, ¿cómo incide esa relación en el proceso de política ambiental y en sus resultados y efectos?A pesar de que durante los últimos veinte años se han expandido las políticas ambientales en los tres niveles de gobierno, a la par que crecían las movilizaciones en defensa del ambiente, es muy poco el conocimiento sistemático que aún tenemos de esas políticas. Ello podría deberse a la presunción o prejuicio de que no ha sucedido nada o que las políticas aplicadas no han tenido ningún efecto concreto en el sentido de proteger el ambiente. Sin embargo, nuestras primeras evidencias muestran que no ha sido tan así: el estado, en todos sus niveles, ha invertido cada vez más recursos organizacionales en esas políticas, las que en algunos casos han redundado en una mayor protección del ambiente. Y aun cuando las políticas ambientales no alcancen a cumplir plenamente sus objetivos declarados, su estudio sigue siendo relevante para desentrañar las razones concretas por las cuales el estado en algunos casos logra cumplir plena o parcialmente sus objetivos en materia de protección ambiental y en otros no los alcanza en absoluto.Este libro apunta a satisfacer el principio de lo que Theda Skocpol (2003) llama una ?ciencia social doblemente comprometida?, esto es, una ciencia que produce conocimiento que es teórica y socialmente relevante. Desde un punto de vista teórico, el análisis de las políticas ambientales constituye un escenario privilegiado para examinar dos temas centrales de la ciencia política y del estudio de la política en general: la relación estado-sociedad y la interacción nación-provincias. Como veremos más adelante, un análisis profundo de las políticas ambientales permite mostrar que entre estado y sociedad no existen divisiones tan marcadas como varios enfoques suponen, así como tampoco existe un solo modo de ver la relación entre nación y provincias. La forma en que los autores de este libro entendemos la relación estado-sociedad implica que las políticas ambientales no se pueden pensar a partir de una oposición dicotómica entre estado y sociedad, ni de un enfrentamiento generalizado entre nación y provincias. Estado y sociedad, nación y provincia no son actores monolíticos ni necesariamente opuestos entre sí.Desde el punto de vista práctico, el estudio de las políticas ambientales nos permite prestar atención a una preocupación que ha crecido sostenidamente en distintos ámbitos. Existen numerosas evidencias de que, cada vez más, el ambiente constituye un problema social para diversos actores sociales, académicos, estatales e incluso empresarios. Puesto en términos muy generales, puede decirse que la preocupación por el ?problema ambiental? gira en torno a cómo evitar o reducir la creciente degradación ambiental, la que resulta del efecto combinado de la sobreexplotación y la contaminación de los recursos naturales. Es de la percepción de la amenaza o el riesgo de degradación ambiental que surge la preocupación por el ambiente sano, esto es, por el acceso a los recursos naturales que son esenciales para la vida humana: aire, agua y suelo ?limpios?. Por eso, el ?problema ambiental? es un problema que, al mismo tiempo, atañe al estado del ambiente y a la calidad de la vida humana. Y en la construcción del problema ambiental, se asume o se espera que las políticas ambientales sean (como discutiré en la próxima sección) un canal a través del cual pasar de una situación de degradación ambiental (real o potencial) a otra en la que se garantice la protección ambiental o el derecho al ambiente sano. Los capítulos de este libro buscan, no simplemente describir cómo y por qué se hacen las políticas ambientales, sino también (aunque dentro de la medida de lo posible) determinar sus resultados y efectos. Por resultados aquí se entiende el diseño y contenido de las leyes, normativas y programas de gobierno que surgen en el proceso de construcción de una política ambiental, mientras que los efectos refieren a los cambios concretos que esos resultados imprimen (o no) en el estado del ambiente. Muchas veces el examen de los efectos de una política pública son dejados de lado por las investigaciones de las ciencias sociales bajo el argumento, ciertamente razonable, de que existen serios inconvenientes conceptuales, metodológicos y/o empíricos para determinarlos. Sin embargo, esa es la cuestión más relevante desde el punto de vista práctico-social. Y es aquí donde las dos preguntas que guían los capítulos de este libro se vinculan estrechamente y donde el interés social se cruza con el teórico. Partiendo de la preocupación general por la relación estado-sociedad, cada capítulo encara una pregunta y desarrolla un argumento que le son propios y lo hace desde un enfoque elegido por el autor o la autora. Pero una línea argumental atraviesa todos los capítulos: tanto el origen y las características como los resultados y efectos de una determinada política están vinculados con las formas que asume la relación estado-sociedad a lo largo del proceso de formulación e implementación de esa política.