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Varios autores han señalado los problemas de gobernabilidad de la Región Metropolitana de Buenos Aires y la concomitante dificultad que los gobiernos municipales enfrentan en la gestión local de cuestiones que crecientemente trascienden las fronteras del territorio bajo su jurisdicción (vg. Pírez, 1994; Prévôt Schapira, 2002; Chiara & Di Virgilio, 2005; Badía & Carmona, 2008; Gutiérrez, 2012). Casi todas las políticas que se implementan en el espacio municipal están inmersas en un proceso donde se combinan reglas, actores, intereses e influencias tanto nacionales como provinciales y municipales ? máxime en una región metropolitana donde los límites de la jurisdicción municipal se estrechan a la par que se amplifica el carácter transfronterizo de los problemas a resolver. Aunque durante las últimas dos décadas ha surgido un creciente interés por la descentralización de políticas sectoriales y por el impacto que el federalismo (político, fiscal y administrativo) tiene en la implementación de dichas políticas en el ámbito de las provincias argentinas (Bisang & Cetrángolo, 1997; Di Gropello & Cominetti, 1998; Lloyd-Sherlock, 2000, 2004; Falleti, 2001; Rivas, 2004; Repetto & Alonso, 2004; Potenza dal Masetto, 2005; Ansolabehere, 2007; Falleti, González & Lardone, 2012), se ha prestado menos atención a la complejidad organizacional e inter-jurisdiccional de la implementación de políticas públicas en la escala local. Existen, con todo, algunas excepciones en lo que respecta al estudio de políticas municipales (centralmente sociales) en la RMBA (vg. Cravacuore, Ilari & Villar, 2004; Chiara & Di Virgilio, 2005, 2006; Badía & Carmona, 2008). Una de las preocupaciones centrales de esta literatura apunta a la discusión de las ?capacidades estatales? o ?institucionales? (Sikkink, 1991, 1993; Tobelem, 1992; Grindle, 1997; Alonso, 2001, 2007; Oszlak & Orellana, 2002; Isuani, 2007) que requieren los gobiernos municipales metropolitanos para la implementación de políticas públicas en un contexto de mayor descentralización de funciones y responsabilidades. Este capítulo procura contribuir a esa discusión examinando las prácticas de articulación de los gobiernos municipales como una dimensión central en el desarrollo de sus capacidades de gestión. El concepto de capacidad estatal refiere a las habilidades y aptitudes por parte de un organismo público o aparato estatal para desarrollar las tareas que ese organismo se fija a sí mismo o que le son fijadas (Sikkink, 1991:11; Hildebrand y Grindle, 1997). Para el análisis de las capacidades estatales, deben considerarse dos dimensiones: por un lado, todo aquello que hace a las capacidades técnico-burocráticas de un determinado aparato estatal; por otro, la relación de ese aparato con el entorno social. Desde la primera perspectiva, el análisis de capacidades prioriza una mirada desde adentro del aparato estatal que incluye todos sus niveles de gobierno, mientras que la dimensión relacional pone el foco en el nexo estado-sociedad (Alonso, 2007). La distinción entre las dos dimensiones de las capacidades del estado se conecta con la diferenciación del poder estatal propuesta por Michael Mann (1984). Este autor distingue entre el poder despótico (poder de actuar unilateralmente) y el poder infraestructural del estado, enfatizando la relevancia de este último como característica del estado contemporáneo, el cual expandió no sólo su tamaño sino también su alcance, penetrando fuertemente en la vida social y reforzando la necesidad de desarrollar la capacidad de coordinarla. Mientras el poder despótico implica el ejercicio del poder sobre la sociedad, el poder infraestructural remite a la capacidad de hacer efectivas las decisiones estatales a través de la sociedad, lo cual implica una eficaz ?función? de coordinación social. Pero, para realizar esa función, el estado requiere resolver también, como contracara necesaria, el desafío de alcanzar una adecuada cohesión o coordinación interna entre sus distintas agencias e instancias. El logro de este imperativo se complejiza aún más en el contexto de estados federales o sistemas multinivel de gobierno, en donde un gran número de políticas exigen coordinar acciones entre distintas instancias jurisdiccionales, en cada una de las cuales, a su vez, se definen imbricaciones específicas entre estado y sociedad civil. El desarrollo de una adecuada articulación interjurisdiccional o intergubernamental se vuelve, entonces, un insumo indispensable para la implementación de políticas y, por extensión, para la coordinación de la vida social. Este capítulo se centra en la conceptualización de los distintos aspectos que configuran a la doble exigencia de articulación, tanto aquella que se despliega al interior del aparato estatal, atendiendo al modo en que los funcionarios municipales coordinan (o no) con otras organizaciones gubernamentales ?y por qué lo hacen o evitan hacerlo-, como aquella que remite a la relación del aparato estatal con el entorno social, es decir, al modo en que el primero interactúa con organizaciones de la sociedad civil. La dispersión de competencias y responsabilidades entre el nivel nacional, el provincial y el municipal exige una mirada atenta a la articulación de las políticas públicas ejecutadas localmente (i.e. por el gobierno municipal) en la Región Metropolitana de Buenos Aires. En este trabajo se recorta el ámbito municipal como unidad de análisis porque casi todas las decisiones centrales que afectan al gobierno de la ciudad metropolitana pasan por allí: unas porque son (o deberían ser) tomadas inicialmente por el gobierno municipal, otras porque, cuanto menos, son (o deberían ser) implementadas por él. Pero, en tanto ámbito local de gestión, el gobierno municipal enfrenta desafíos que superan su esfera de acción inmediata, requiriendo de la coordinación con otras jurisdicciones y con otros actores para enfrentar problemas que tienen determinaciones de diferentes escalas. Por ello, un examen de las capacidades estatales del nivel municipal que incluya las formas de articulación entre este último, por un lado, y las otras jurisdicciones gubernamentales y los actores no estatales, por el otro, es indispensable para cualquier análisis del gobierno metropolitano.Existen en la literatura diversos modelos y tipologías sobre articulación interjurisdiccional como así también sobre articulación estado-sociedad. En términos generales, podemos distinguir, en lo referente a la formulación e implementación de políticas públicas, tres grandes cuerpos de literatura que se centran en la discusión de las formas de articulación: la literatura sobre federalismo, el enfoque de las relaciones intergubernamentales y la literatura sobre redes de políticas públicas y gobernanza multinivel. La primera discute los límites y las relaciones institucionales que existen entre los niveles de gobierno. Las otras dos literaturas pretenden ir más allá del institucionalismo de la primera. Dando por hecho que la articulación existe, se centran en el análisis de las distintas formas que esta última asume y de sus consecuencias para los resultados de política pública. Aquí también se procura ir más allá del mero institucionalismo. Pero, en vez de dar por sentada la articulación, se busca determinar bajo qué condiciones los funcionarios de un nivel (en nuestro caso, el municipal) estarán dispuestos a articular la formulación e implementación de políticas públicas con funcionarios de otro nivel y, eventualmente, con actores no estatales. En otras palabras, no se trata sólo de saber cómo sino también, y primariamente, por qué articulan (o no) los funcionarios municipales en la ejecución de sus políticas públicas. El federalismo, en tanto diseño institucional, define competencias jurisdiccionales para los tres niveles de gobierno ? aunque generalmente se centra en la relación entre la nación y las provincias o estados. En un marco de federalismo cooperativo, concertado o concurrente (como el argentino), ello implica dos cosas estrechamente vinculadas pero analíticamente diferentes: las competencias que corresponden a cada jurisdicción y los requerimientos de articulación interjurisdiccional que se derivan de la doctrina concurrente. Ello conlleva un primer desafío, que podemos llamar ?desafío institucional?, dado que los límites entre las competencias jurisdiccionales y, sobre todo, los mecanismos de articulación interjurisdiccionales no siempre están claramente definidos. Pero los desafíos no terminan ahí. El federalismo define competencias jurisdiccionales, esto es, qué es lo que cada jurisdicción debe o puede hacer. Pero no define, por sí mismo, políticas públicas, esto es, qué es lo que cada jurisdicción hace o decide hacer (o no hacer) (Harrison, 1996:18; Gibson, 2004). Y tampoco define el modo en que las jurisdicciones deciden articular (o no) entre ellas. Este es el argumento de fondo del enfoque de las relaciones intergubernamentales: lo que hace cada jurisdicción y el modo en que las jurisdicciones interactúan entre ellas no dependen de las reglas formales sino de los intereses, objetivos y estrategias de los funcionarios involucrados. La literatura sobre redes de política y gobernanza multinivel amplifica la mirada de ese enfoque, al incluir a los actores no gubernamentales dentro de la ?red? y en pie de igualdad con los funcionarios públicos. Todo esto implica un avance respecto de un enfoque institucionalista excesivamente centrado en las competencias jurisdiccionales. Pero despierta nuevas preguntas: ¿De qué dependen los intereses, objetivos y estrategias de los funcionarios individuales? ¿Bajo qué condiciones funcionarios de distintas jurisdicciones buscarán articular entre sí y/o con actores no gubernamentales? ¿Bajo qué condiciones evitarán hacerlo? Emergen aquí dos nuevos desafíos. Uno es ?organizacional?: ¿Con qué recursos financieros y qué capacidades burocráticas cuenta cada jurisdicción? Al margen de la financiación específica de las acciones de los programas y proyectos, la articulación requiere contar con recursos humanos capacitados que puedan dedicar parte de su tiempo a la tarea de coordinar la formulación e implementación de los mismos. En el caso de los gobiernos municipales, la disponibilidad de esos recursos humanos suele constituir un problema mayor dado el menor nivel de expertise de su plantel administrativo (Cravacuore, Ilari y Villar, 2004:74). El supuesto detrás de esta interpretación es que la articulación con actores de niveles superiores implica, para los funcionarios municipales, el manejo de un conocimiento experto que no siempre poseen.El otro desafío es netamente ?político?: ¿Cuáles son los incentivos que llevan a los funcionarios individuales a buscar (o evitar) la articulación entre jurisdicciones y/o con actores no estatales? Este desafío es político porque las decisiones de los funcionarios de cada jurisdicción estarán supeditadas, en última instancia, a cálculos electorales y a la construcción de máquinas partidarias. La decisión de hacer o no hacer, y de articular o no articular, variará según la política pública en cuestión y en función de los costos y beneficios políticos, los cuales dependerán, a su vez, de los intereses en juego. Según se argumentará aquí, la motivación última de la predisposición a articular o no (y del formato que asuma la articulación) hay que buscarla en el cálculo de esos costos y beneficios y no en las reglas formales e informales que se supone rigen las relaciones entre jurisdicciones y actores sociales. Para desarrollar este argumento, las próximas secciones presentan una breve discusión de la cuestión de la articulación en la literatura sobre el federalismo, el enfoque de las relaciones intergubernamentales y la literatura sobre redes de política pública y gobernanza multinivel. A continuación, se discuten las razones que llevan a los funcionarios públicos a articular o no, para luego centrarse en los funcionarios municipales de regiones metropolitanas. Como cierre, se introducirán las formas de articulación que encontramos en nuestra investigación para examinarlas a la luz de la discusión teórica precedente.

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