Argentina y el Mercosur ¿dilema o solución?

RAPOPORT, MARIO

CICLOS EN LA HISTORIA, LA ECONOMIA Y LA SOCIEDAD

FIHES

Lugar: Buenos Aires; Año: 2008 p. 3 - 18

0327-4063

Uno de los aspectos más notables de los cambios en la inserción internacional argentina en las últimas décadas ha sido la creación del Mercosur, que transformó los parámetros tradicionales del sector externo vinculados tradicionalmente a la triangulación con Europa y los Estados Unidos. A partir de los años sesenta, en América Latina hubo diversos proyectos de unión comercial y/o integración económica (ALALC, ALADI), iniciativas que por distintos motivos no prosperaron. En cambio, en los ochenta la situación se presentó más favorable, en el contexto generado por el retorno de las democracias y la búsqueda de una salida a los procesos de endeudamiento externo y las crisis económicas internas. A esto se sumó el acercamiento político entre Brasil y Argentina tras la guerra de Malvinas lo que allanó el camino para realizar planes conjuntos de largo alcance en el Cono Sur. Se pudieron superar así años de recelos y conflictos, muchos de ellos alentados por Estados Unidos para evitar la constitución de un polo regional común. Desde los acuerdos entre Alfonsín y Sarney, se reflotaron los viejos anhelos sudamericanos de integración y se firmó, en noviembre de 1985, la “Declaración de Iguazú”, que sería la piedra fundamental del Mercosur. Luego, se avanzó, siguiendo una serie de pasos, hasta que, en marzo de 1991, los mandatarios de Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay firmaron el “Tratado de Asunción” y fijaron la fecha de nacimiento del Mercosur para 1995. Con todo, pese a la potencialidad de este nuevo proceso de integración latinoamericana, varios fueron los obstáculos que surgieron. Entre ellos, la vulnerabilidad externa de Brasil y Argentina (ambas naciones fuertemente endeudadas y sometidas a constantes incursiones por parte de fondos especulativos volátiles), las disputas comerciales (en distintos rubros como automotores, “línea blanca”, textiles, arroz), políticas exteriores que no priorizaban el Mercosur, y una concepción estrechamente comercialista y al servicio de las multinacionales, sin ninguna visión  del mediano y largo plazo. Los límites estaban dados por el predominio en América Latina en general, y en Argentina en particular, de políticas económicas impulsadas por el llamado “Consenso de Washington”, con esquemas neoliberales que en muchos casos se contradecían con los principios de la integración. En particular la llamada política de “regionalismo abierto”, que propugnaba el fortalecimiento de las ventajas comparativas en el espacio regional como plataforma para dar el salto exportador al resto del mundo, poniendo como objetivo principal la apertura unilateral del comercio exterior. Esta concepción concibe la integración económica privilegiando la reducción de las barreras internas sobre el establecimiento de restricciones a las importaciones extrazona. La integración era, pues, sólo un fenómeno de tipo comercial, con el objetivo de mejorar la competitividad en el mercado mundial y compensar las trabas comerciales –arancelarias y no arancelarias-  impuestas por los países centrales. Esa idea tenía algunos importantes antecedentes, especialmente el planteo formulado por Federico Pinedo en la década de 1940, quien, al analizar la cuestión de una unión aduanera latinoamericana, enfatizaba la liberalización del comercio por sobre la defensa conjunta frente a los productos de otros orígenes. La propuesta avanzaba un paso más, al contemplar la libre circulación de los productos extrazona una vez ingresados al área liberada, tratando de generar una competencia entre los participantes de la iniciativa para rebajar los aranceles y propender a la máxima apertura posible. Tanto en el esquema propuesto por Pinedo como en su versión moderna, el papel de la integración es, sin dudas, secundario y complementario. La dinámica propuesta se apoya fundamentalmente en la especialización productiva de las ramas que se revelen más eficientes en el libre juego del mercado para, a partir de allí, centrar el crecimiento del producto en la expansión de las exportaciones. A fin de que este esquema funcione, la pieza clave no es la integración regional, sino la apertura lo más laxa posible a las corrientes comerciales mundiales. Pero, como sabemos, en el caso argentino la apertura unilateral junto a una convertibilidad con tipo de cambio fijo y al endeudamiento externo, produjeron la crisis más profunda que el país padeció en su historia.             Al mismo tiempo, la prédica neoliberal en el ámbito de las economías nacionales tuvo como correlato en el plano regional el predominio del sector privado en la orientación del proceso de integración. Durante los años noventa sus actores protagónicos fueron algunas empresas multinacionales amparadas en las vastas políticas de desregulación de los mercados, que facilitaron la reorganización espacial de los procesos productivos a escala regional. De esa forma, apuntalaron la especialización de sus filiales en cada país, explotaron el potencial del comercio intrafirma y lograron un elevado grado de complementación productiva en el marco de sus estrategias globales, como lo muestra el caso paradigmático del sector automotriz, única rama donde existía un acuerdo sectorial.             Por el contrario, se careció de instituciones comunes que permitieran coordinar las políticas macroeconómicas (lo que repercutió principalmente en la cuestión cambiaria) y no se elaboró una visión estratégica compartida frente al mundo. Además, el Mercosur estuvo basado casi exclusivamente en la voluntad política de los gobiernos de los distintos países.  El panorama crítico más reciente surge de la combinación de al menos dos cuestiones principales. Por un lado, la crisis económica que afectó al Cono Sur a comienzos del nuevo siglo tuvo su impacto indirecto (a través de las recesiones nacionales) sobre los flujos de comercio. Por otro, el abandono de los modelos neoliberales en su versión más radical implicó cambios significativos en las propias estrategias y políticas internas de los socios, que se manifestaron en políticas exteriores más activas y menos coordinadas, en una mayor diversificación geográfica de la inserción internacional y en una consecuente pérdida del interés relativo por el futuro del proyecto compartido. Hoy en día, el Mercosur está en una encrucijada. Asistimos a un relativo estancamiento del volumen del comercio entre sus miembros y se profundizan los desequilibrios regionales. Brasil controla cada vez mayores segmentos de la industria argentina y se transformó en uno de los principales inversores en el país, detrás de Estados Unidos y España. Este hecho agrega tensiones en este período de transición, en el cual se encuadra el conflicto suscitado por los intentos de la Argentina por promover su reindustrialización, lo que compite con el aparato industrial brasileño, construido sobre la base de una histórica y sostenida estrategia económica por parte del país vecino. Asimismo, se registra cierta desconfianza de los socios menores, Paraguay y Uruguay, que amenazaron con firmar acuerdos bilaterales con Estados Unidos, y persiste el conflicto diplomático entre Argentina y Uruguay por el tema  de las pasteras sobre el río Uruguay.             Sin embargo, las alternativas existentes se revelaron mucho menos viables y fueron descartadas; como la posibilidad de creación de una zona de libre comercio con el continente americano, proyecto conocido como ALCA, piloteado por los EEUU, o la de un convenio similar con la Unión Europea. En ambos casos, se trataba de lograr un desarme arancelario, complementado por una liberalización de los servicios y un acuerdo de protección a las inversiones extranjeras intra-zona, mientras se limitaba la capacidad de los Estados para orientar las compras públicas a empresas que operen en el territorio nacional. Se profundizaba así la orientación que prevaleció en los ‘90, vale decir, la especialización en torno a las ventajas comparativas y la modelación de la estructura productiva en función del comercio exterior. En las negociaciones, además, pudo verse una asimetría muy marcada en lo referente a la eliminación de las barreras proteccionistas, por cuanto los “socios mayores” no se comprometían a negociar la eliminación de la protección no arancelaria (la de mayor importancia)  en productos altamente sensibles para la economía argentina. En el caso del ALCA, se agregaba el carácter competitivo de esos bienes con la producción norteamericana –manifestado con restricciones proteccionistas de fuerte anclaje histórico, como la última farm-bill (ley agrícola), de mayo de 2002, que incrementa notablemente los subsidios a los agricultores del país del norte-, mientras que la Unión Europea, mantiene aún sus políticas proteccionistas y se encuentra además abocada al dilema de la expansión hacia el Este, al incorporar nuevos miembros con una fuerte producción agrícola. En consecuencia, pese a sus dificultades, la única vía posible para una mejor inserción internacional de los países de la región es, a nuestro juicio, replantear los esquemas de integración existentes. Sólo allí reaparecerá la funcionalidad de la integración, en el contexto de nuevas políticas nacionales que puedan verse potenciadas, no constreñidas, por el vínculo especial trazado en la región.