Intervención-no intervención. Ciudad y Políticas Públicas en el procesos de renovación del Area Sur de la Ciudad de Buenos Aires

RODRIGUEZ, MARIA CARLA; BAÑUELOS CARLA; MERA GABRIELA

Con el corazón mirando al sur

Espacio Editorial

Lugar: Buenos Aires; Año: 2008; p. 45 - 97

1- Introducción Este capítulo trata sobre el rol que han jugado las políticas urbanas en relación con los procesos de renovación del área sur de Buenos Aires[1] a partir de la década del ´90. Se analiza  en particular, su tratamiento del espacio  urbano, considerado como un recurso básico de las transformaciones urbanas. Los procesos de renovación constituyen modalidades específicas en la producción de la ciudad. En su aspecto material, esta producción involucra un conjunto de infraestructuras, soportes y equipamientos que hacen posible el despliegue de los diversos usos y actividades que constituyen la vida urbana: residenciales, comerciales, producción de bienes y servicios, etc.  El espacio urbano se reestructura de manera dinámica, y no es sólo una expresión "de" sino también un medio "para" el despliegue de los procesos sociales, económicos, culturales y políticos.[2] De este modo, la ciudad y junto con ella sus condiciones sociales de apropiación (Topalov:1980) resultan social y políticamente producidas a través de la interacción contradictoria y compleja de distintas lógicas: i) la ganancia ? donde la ciudad es objeto y soporte de negocios; ii) la necesidad ? impulsada por aquellos grupos y sectores sociales que no logran procurar sus condiciones de reproducción social a través del mercado-, y iii) lo público,  donde el Estado actúa, mediante las políticas, proveyendo el sustento para el despliegue de las otras lógicas (H. Herzer et al, 1994). La implementación de las políticas se concreta con la intervención de diversos actores, configurando un entramado de relaciones que condiciona su acción y que, a su vez, se modifica a lo largo del tiempo. En ese entramado, más que a través de las relaciones institucionales formales, (aunque ellas condicionan su estructura y dinámica), los actores públicos y privados ?toman decisiones sobre el uso de recursos comunes con respecto a un determinado problema?. (Jordana: 1995) estableciendo articulaciones o coaliciones sociopolíticas que impulsan y orientan los cambios urbanos (las "máquinas de crecimiento",  en términos  de Molotch:1976)   El proceso de renovación urbana se desarrolló en Buenos Aires a partir de los ´90,  como parte de un plan más amplio y a mediano plazo de urbanización de la ribera, que se extiende del norte al sur (con hitos como Puerto Madero, la Costanera y los actuales proyectos para Retiro). Este plan implicó la ampliación del área central mediante la incorporación de suelo urbano - en una ciudad donde el mismo estaba muy limitado- posibilitando el despliegue de nuevos usos comerciales, de servicios y habitacionales, para actividades que, al menos en su  fase inicial, involucraron a sectores de altos ingresos, tanto por el desarrollo de las obras, como por los usos definidos.  Paralelamente, se construyeron obras viales que reforzaron la conexión del área central a través de autopistas y accesos, con la región metropolitana, el centro con los bordes y, en perspectiva macro regional, con otras Mercociudades[3]. Las nuevas obras urbanas, como las autopistas y las defensas costeras,  generaron cambios que se expresan en el precio del suelo y de los inmuebles en las inmmediaciones de los barrios donde se localizan. Los gobiernos nacional y municipal han jugado un papel relevante como gestores de las condiciones necesarias, aunque no suficientes, para el surgimiento de las transformaciones económicas, sociales y ambientales en determinadas áreas degradadas de la ciudad que históricamente habían sido dejadas de lado y que, en contextos como el descripto, comenzaron a tomar un nuevo valor. La modificación en sus funciones regulatorias, la adecuación de marcos normativos, el proceso de privatizaciones, la transferencia subsidiada de recursos como el suelo urbano o la deuda pública han sido mecanismos habilitantes de estos procesos.  La inversión extranjera directa experimentada en la ciudad a partir de los ´90, sería impensable sin este marco de actuación pública.   En este marco se inscribe la continuidad en la orientación del gasto público de la ciudad  destinado a obras de infraestructura entre 1988 y 2005, que sostuvieron los sucesivos gobiernos locales.  Entre 1988 y 1997, en el distrito IV[4], el mismo pasó del 6% al 15 % del total del rubro asignado para toda la ciudad y superó sus niveles promedio[5]. En 1999, un funcionario local declaraba, que, cada $100 invertidos en el norte, 130 se destinaban al sur[6]. Pasada la crisis nacional, en el año 2004, las obras previstas en el plan de inversiones de los CGPs del área sur,  involucraban el 37, 63%,  contra el 11,61 % del prespuesto previsto para el área norte. En 2005, esa tendencia se acentuo y el área sur pasó a abarcar el 51,24% de la inversión prevista, contra el 8,25% del área norte.[7]  Para analizar este proceso, en este capítulo, en primer lugar, se analizan aquellas políticas de carácter "fisicalista" que orientan y producen  territorio: i) Como un marco general, el Plan Urbano Ambiental, como herramienta de planificación indicativa que apunta a formular una orientación general del desarrollo urbano, permite caracterizar las concepcion de ciudad hegemónica subyacente.  ii) el Código de Planeamiento Urbano, instrumento para la regulación del suelo, tiene un impacto  directo sobre los usos y los precios; iii) La creación de las Corporaciones, constituyeron una innovación institucional  característica  de intervención estatal en los ´90, que posibilitó la activación de recursos inmobiliarios de propiedad pública en los procesos de renovación.  iv)  Las  principales inversiones directas en infraestructura, al elevar las ventajas comparativas de las zonas seleccionadas, crean condiciones materiales para el  cambio en los usos del suelo y actúan como disparadoras para futuras iniciativas del sector público y privado y como puntapiés de procesos de valorización del suelo urbano. En particular, se destaca el significado de su articulación con el fomento al turismo. Seguidamente, dos líneas de políticas contribuyen a delimitar de manera más específica el carácter que asumen los procesos de renovación urbana en el área sur: por un lado, las políticas de corte turístico-cultural, que constituyen otra de las marcas distintivas asociadas con los cambios producidos  con los procesos de renovación de las últimas décadas, donde Buenos Aires se inscribe como un caso más entre los desarrollados en distintos contextos urbanos. En este sentido, Zukin (1995,1998) señala cómo el capital simbólico, representado por la cultura en épocas precedentes, se transformó en una estrategia comercial, la cultura se convirtió en objeto de consumo, acompañando estrategias de transformación en la producción capitalista del espacio urbano. En lo que la autora denomina modo de producción artístico destaca, entre otras, la rehabilitación patrimonial como una estrategia económico-cultural orientada justamente a satisfacer esa demanda especializada de consumo, a la vez que señala la alianza establecida entre capital y cultura para orientar la atención hacia aquellos aspectos de la estrategia menos conflictivos, es decir, los culturales, desviando la mirada de esa otra faceta más espinosa: la económica. En el mismo sentido,  Marcuse (1995), refiriéndose a la reconstrucción de Berlín como sede del gobierno alemán, destaca la existencia de un amplio foro de discusión acerca de los nuevos espacios que se están construyendo, al que concurren tanto figuras nacionales como internacionales para discutir sobre cuestiones referidas a las formas arquitectónicas, sin que esto signifique el cuestionamiento esencial, es decir, el hecho mismo de la construcción y sus repercusiones económicas y sociales. En definitiva, se puede discutir el cómo pero no el qué. Por otro lado, se analizan las políticas habitacionales dirigidas a los grupos de bajos ingresos en los barrios afectados por procesos de renovación. Así se considera en qué medida existen o no definiciones articuladas desde la política pública que los tomen en cuenta, o por el contrario, se impone "naturalmente" la variable "ingresos" como factor determinante para delimitar quienes habitarán los barrios renovados. Miradas las políticas en conjunto... ¿Cómo y para quiénes se pensó y orientó la ciudad en los ´90 y cuáles son las tendencias actuales?      [1] El área bajo estudio del proyecto contempla los barrios de La Boca, Barracas y San Telmo. En este capítulo se han considerado distintas definiciones de área sur, establecidas por las políticas analizadas.       [2] Siguiendo el tipo de orientación propuesta por Henry Lefevbre en La Revolución Urbana (1970). [3] Se trata de la red de ciudades  que integran el MERCOSUR. [4] Que comprende los barrios de La Boca, Barracas, San Telmo y parte de Monserrat. [5] Fuente: Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (1998) .Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires. Elementos de diagnóstico. Documento de Trabajo. Secretaría de Planeamiento Urbano y Medio Ambiente. (pág. 175). [6] Esta cita tiene, por lo menos, dos sentidos: uno vinculado con una mayor equidad; el otro,como medida intencional del gobierno para favorecer y capitalizar la zona. [7] Fuente: Programa General de Acción de Gobierno 2005-2007. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.