La economía política de las reformas de los sistemas de compras públicas en América Latina y el Caribe

G. ROZENWURCEL Y G. BEZCHINSKY

Universidad Nacional de San Martín

Lugar: Buenos Aires; Año: 2011 p. 163

Las compras públicas abarcan un alto número de transacciones y representan una porción sustancial del producto bruto interno en todos los países del mundo. Por lo tanto el desempeño del sistema de compras públicas es clave para cualquier economía y su desarrollo. Dada su relevancia social y económica, no se trata simplemente de una cuestión técnica. El diseño del sistema implica, por tanto, un importante desafío para la intervención estatal, al menos en tres dimensiones. En primer lugar, la de lograr una adecuada transparencia de los procedimientos involucrados por vía de mejoras en el sistema de supervisión pública. En segundo término, la de promover una mayor eficiencia en la calidad y costos de los bienes y servicios que debe adquirir el gobierno para desempeñar sus múltiples funciones. Finalmente, la de utilizar su enorme poder de compra para promover la innovación y el desarrollo empresarial. En los últimos años esto ha sido claramente percibido en los países de América Latina, llevando a la creación de una nueva legislación que tiende a modernizar los procesos de compra, haciéndolos más competitivos, aumentando su transparencia, introduciendo plataformas electrónicas de compra e incentivando la participación de pequeñas y medianas empresas. Nuevas agencias han sido creadas para regular, coordinar y administrar las compras públicas, estanda- * Coordinadores del Programa ict4gp, Componente I. Director e investigador senior, respectivamente, del Centro de iDeAS, Universidad Nacional de San Martín, Argentina.12 Guillermo rozenwurcel y Gabriel bezchinsky rizar los procesos y minimizar la duplicación de los esfuerzos en el sector público. Asimismo, las oficinas gubernamentales encargadas de las adquisiciones públicas y de sus procesos de reformas y modernización se han asociado en la Red Interamericana de Compras Gubernamentales (ricg). Se constituyó, de esta manera, un foro destinado al intercambio de experiencias, la cooperación y la difusión de buenas prácticas en las compras públicas Aun con referencias internacionales en acuerdos comerciales, las compras públicas caen en el dominio de la legislación nacional. Consecuentemente, los progresos en las reformas de las compras públicas en la región han sido desiguales. Chile, Brasil y México han introducido cambios sustanciales, mientras que otros países han avanzado más lentamente en este proceso. Como en cualquier reforma, los cambios en el sistema de compras públicas generan ganadores y perdedores. La naturaleza de las prácticas de compra y los intereses de los actores políticos y económicos pueden tanto impulsar como obstruir las reformas del proceso de compra. Cada una de estas cuestiones varía de país en país, dadas las diferentes estructuras económicas y políticas, las instituciones y el alcance de los procesos de reforma y cambio de los distintos estados. Es por eso que desde este libro se busca identificar y comprender mejor tanto las motivaciones como los efectos sociales, políticos y económicos de las transformaciones de los sistemas de compras públicas desde la perspectiva de la economía política. Es decir, procurando emplear un enfoque interdisciplinario que contribuya a comprender cómo las instituciones y los entornos políticos influyen en los procesos económicos y sociales. El análisis de economía política hace énfasis en la interacción de los procesos políticos y económicos de la sociedad, la distribución del poder y la riqueza entre diferentes grupos, y el proceso de crear, sostener y transformar estas relaciones a través del tiempo.1 Es evidente que 1 Sarah Collinson, “Power livelihoods and conflict: case studies in political economy analysis for humanitarian action”, 2003.Disponible en .13 introducción estas tensiones se presentan en cualquier proceso de reforma estatal, pero es interesante analizar cómo estas se manifiestan en los diferentes países de la región tanto a nivel nacional como subnacional. Con las investigaciones que se promovieron a través de este primer llamado a presentación de propuestas de investigación se buscó responder a preguntas tales como: ¿cuáles fueron las principales características de la relación entre los procesos más amplios de reforma y reestructuración del Estado con la reforma de los procesos de compras?, ¿cómo funciona la articulación de las reformas de los sistemas de compra en cada uno de los niveles del Estado y entre los distintos niveles: nacional, provincial/regional y municipal?, ¿cuáles fueron los actores protagónicos?, ¿cómo intervinieron los actores colectivos como los sindicatos, cámaras industriales, cámaras de proveedores y lobbies en los procesos de reforma de los sistemas de compras?, ¿cuáles son las oportunidades y desafíos de la implementación de las tic en los procesos de reforma?, ¿cuál fue su impacto?, ¿qué grado de participación y de influencia tuvieron las mipymes en la definición e implementación de las reformas? Naturalmente, estas y otras preguntas propias de cada caso particular se abordaron en los estudios específicos, de acuerdo con los criterios definidos por sus diferentes autores. Si bien las variaciones de los diversos países sugieren que las soluciones universales no son necesariamente deseables, existe un consenso sustancial en que algunos factores ayudan en el proceso de reforma. Los principales factores son: a) un fuerte compromiso con las reformas de parte de los líderes políticos de primera línea y b) el diseño de un claro e inequívoco conjunto de reformas, determinando en cada caso quiénes son los actores responsables, un horizonte temporal específico y un proceso de monitoreo acorde. Se priorizaron investigaciones y estudios de casos tanto dentro de América Latina como fuera de la región, con el fin de identificar elementos y actores claves de la cuestión. Las propuestas seleccionadas fueron las que, a nuestro juicio, mejor se ajustaron a los objetivos de analizar la economía política de las reformas de los sistemas de compras públicas, considerando los distintos aspectos destacados 14 Guillermo rozenwurcel y Gabriel bezchinsky en el llamado. Las propuestas analizan casos en diferentes contextos nacionales, así como también abordan el tema de estudio en diferentes niveles jurisdiccionales, desde el municipal al nacional. En el primer capítulo, Martín de Santos, consultor del Programa ict4gp, propone analizar la incidencia de diez factores a través de una serie de hipótesis preliminares y observar cómo estos facilitan o inhiben la reforma de los sistemas de compras públicas (scp) a través de tres estudios de caso: las reformas de los scp en Chile, Brasil y Filipinas. En el segundo capítulo, el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (cippec, Argentina) bajo el marco analítico de la “nueva economía política” analiza cuáles fueron los factores que posibilitaron tanto el origen como la aprobación de la reforma de los sistemas de compras en la provincia de Buenos Aires, para luego explorar en los motivos del fracaso de su implementación. El último capítulo, realizado por Gastón Concha y Roberto Anrique, de la Universidad Técnica Federico Santa María (Chile), intenta medir el impacto que ha tenido la reforma del sistema de compras públicas impulsada en Chile por el gobierno central a mediados de la década, en las municipalidades. El estudio analiza el impacto de las tic en la reforma y su incidencia en la percepción de la transparencia y la corrupción en las compras públicas a nivel municipal. Cabe destacar que, en el transcurso de las investigaciones, hubo un activo intercambio entre las instituciones que integraron esta iniciativa, que culminó con una reunión presencial en Buenos Aires, donde los investigadores principales, junto a representantes de ambos componentes y coordinadores de otras actividades del Programa, discutieron sobre los resultados preliminares de sus investigaciones y sobre cómo lograr una mayor orientación hacia los decisores de políticas (policy makers). Se espera que este libro, así como los otros que conformen esta colección, sean accesibles y útiles para los decisores de políticas públicas a la hora de diseñar y evaluar las reformas en los sistemas de compras públicas a nivel regional.