Innovación a escala MERCOSUR: una vía para superar el estancamiento de la innovación regional,

G. ROZENWURCEL, C. GIANELLA, G. BEZCHINSKY Y H. THOMAS

Prometeo

Lugar: Buenos Aires; Año: 2009 p. 206

978-987-574-302-1

A más de 15 años de su conformación, el MERCOSUR es un proyecto que, para la mayoría de los países que lo componen, presenta más promesas incumplidas que logros concretos. Las marchas y contramarchas que ha sufrido el proceso, la subordinación de los objetivos de la integración a las necesidades planteadas por las políticas internas de corto plazo, el déficit de desarrollo de una estructura institucional que le diera sustento, las crisis que sufrieron y los procesos de reforma que implementaron los distintos países miembro durante este período, las distintas visiones internas sobre el proceso de integración, son algunos de los elementos del contexto en el que se dio el proceso de integración, y que contribuyen a explicar lo dificultoso que resultó lograr avances significativos, más allá del innegable incremento del comercio intra-regional. Los países del bloque han ido alterando sus posiciones y estrategias desde la firma de los acuerdos iniciales. Cada uno implementó sus propios planes de desarrollo y de inserción internacional. Por ejemplo Brasil, la principal economía del bloque, se ha posicionado claramente como una potencia emergente, con un protagonismo destacado en distintos foros internacionales, como las Naciones Unidas o la Organización Mundial de Comercio, y ha logrado convertirse en el interlocutor privilegiado de los países desarrollados en la región. Adicionalmente, la dinámica reciente y la diversificación de sus exportaciones, la internacionalización de sus empresas y de sus mercados de capitales, el incremento de sus niveles de competitividad sustentan la impresión generalizada de que en los últimos años se ha ampliado la brecha entre la economía brasileña y el resto de las economías de la región, no sólo en términos cuantitativos, sino fundamentalmente en términos cualitativos. Uruguay ha realizado avances en la diversificación de sus exportaciones hacia bienes y servicios no tradicionales, como el vino o el software, rubros en los que ha incursionado con resultados modestos aunque interesantes. En particular, desde hace más de una década se ha dado una estrategia de desarrollo forestal con miras a convertirse en un importante productor y exportador de productos derivados de la madera, en particular de pasta de celulosa. Más allá del diferendo actual con Argentina por la instalación de la planta de la empresa Botnia en Fray Bentos, esa estrategia contempla la instalación en territorio uruguayo de otras cinco o seis plantas de gran envergadura. Al mismo tiempo, ha ido alterando su posición respecto del proceso de integración regional y su dinámica de intercambio bilateral con Argentina y Brasil Chile, por su parte, ha profundizado en los últimos años su estrategia de apertura económica a través de la negociación de tratados de libre comercio, como el suscripto con Estados Unidos, y una decidida inserción en acuerdos regionales en Asia-Pacífico. Si bien su matriz exportadora sigue teniendo un fuerte peso del  cobre, su liderazgo en el mercado mundial de salmónidos, su importante desarrollo en sectores como vitivinicultura y fruticultura, y sus esfuerzos por lograr la radiación en el país de empresas de servicios muestran algunos logros de un país que ha mantenido, tal vez como ningún otro en la región, una línea constante y sostenida en términos de desarrollo y de inserción internacional. Argentina también ha experimentado importantes cambios en este período. Luego de un proceso de reforma estructural que resultó paradigmático en la región por su amplitud, profundidad y celeridad, sufrió una de las peores crisis económicas, sociales y políticas de su historia moderna, y finalmente un proceso de recuperación inédito en la historia económica argentina por las elevadas tasas de crecimiento alcanzadas y por la persistencia de las mismas por un período que ya supera los cinco años y que tiene perspectivas de prolongarse. Los cuatro países, aunque con diferentes orientaciones y recursos disponibles, mantienen una actividad regular en ciencia, tecnología e innovación, tanto en el sector público como el privado, y la promueven con políticas públicas específicas.   Paraguay y Bolivia, en cambio, los países económicamente más rezagados de la subregión, por el momento no han conformado la masa crítica necesaria para que los esfuerzos en materia de ciencia, tecnología e innovación sean algo más que iniciativas aisladas y dispersas de escasísimo impacto sistémico. Las condiciones internacionales también son sustancialmente distintas a las que imperaban a principios de la década del ´90, con un alto crecimiento de la economía mundial, demanda sostenida de materias primas y productos primarios, y términos de intercambio excepcionalmente favorables para los países de la región. Si bien es cierto que persisten los desequilibrios globales y que hay algunas señales de que el crecimiento económico mundial podría desacelerarse, es probable que, en general, el contexto para los países de la región siga siendo relativamente favorable. Actualmente, después de varios años de crecimiento sostenido, se observa un renovado interés a nivel de las autoridades de los países de la región por darle nuevo impulso al proceso de integración regional. Si bien por el momento no se han registrado avances significativos, en las intenciones expresadas en el discurso y en algunas acciones encaradas se ha retomado y jerarquizado temas que no habían formado parte central de la agenda hasta el momento, como la problemática energética, la infraestructura y el financiamiento. Sin embargo, la cooperación en materia de ciencia, tecnología e innovación es un tema que no ha aparecido con la misma intensidad en el discurso oficial del proceso de integración. Cuestión aparentemente paradójica, dado que, en los últimos años, Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, los cuatro países económicamente más avanzados del bloque, han colocado esta temática en un lugar destacado dentro de sus estrategias explícitas o implícitas de desarrollo. En efecto, Brasil y Chile, que incluso estableció un impuesto de afectación específica al financiamiento de la innovación, lograron significativos aumentos en sus ratios de I+D con respecto al PIB. Argentina, a su vez, también está realizando un significativo esfuerzo presupuestario y negoció un nuevo préstamo del BID para apoyar programas de innovación. Además, los cuatro países están jerarquizando a las agencias públicas responsables del tema: en Brasil se creó la Agencia Brasileña para el Desarrollo Industrial, en Chile la Agencia de Innovación para la Competitividad, en Argentina el Ministerio de Ciencia y Tecnología e Innovación Productiva y, por último, en Uruguay la Agencia Nacional de Investigación e Innovación. Este libro responde al objetivo de ofrecer una mirada alternativa de la integración regional, a partir del análisis de los procesos de innovación y sus repercusiones más allá de las fronteras nacionales, en la convicción de que una mayor cooperación en materia  científico-tecnológica y de innovación productiva en el ámbito del MERCOSUR es no sólo necesaria, debido a los nuevos desafíos competitivos planteados por la globalización económica, sino también posible, aún en el estado actual del proceso de integración del bloque regional ¿Por qué hablar de Sistema Regional de Innovación en el marco del MERCOSUR? Obviamente, el bloque está actualmente muy lejos de contar con un sistema innovativo plenamente estructurado a escala regional. Tampoco se trata de impulsar su creación formal mediante el establecimiento de un conjunto de organismos e instituciones de nivel supranacional que seguramente acabaría, como concluyeron tantas otras iniciativas voluntaristas, en una nueva frustración. De lo que se trata es de emplear el concepto de Sistema Regional de Innovación como una herramienta analítica (no como un postulado normativo). En efecto, nuestra premisa es que la innovación (así como sus relaciones con el proceso de desarrollo) es un fenómeno social acumulativo y situado territorialmente, que debe analizarse inevitablemente como proceso colectivo, geográfica e históricamente determinado. Los elementos de un sistema de innovación (sea a escala local, nacional o regional) pueden reforzarse mutuamente en promover procesos de aprendizaje e innovación, o bien, a la inversa, pueden combinarse bloqueando tales procesos. Los sistemas de innovación no son, por lo tanto, "entidades realmente existentes". Son formas modélicas ideadas para explicar, por ejemplo, por qué algunos grupos humanos (en este caso, países miembro de una región) generan innovaciones y otros no, por qué algunos despliegan procesos de aprendizaje y otros no, por qué se acumulan capacidades tecnológicas y científicas en diferentes sectores, Por qué, en fin, se dinamizan o bloquean procesos de interacción y cooperación?. Existen diversos análisis de los sistemas nacionales de innovación de los países de la región, pero aún no se ha intentado concebir a la región como un todo sistémico. Y la cuestión no es trivial, dado que la dimensión regional es uno de los determinantes críticos que afectan las capacidades de aprendizaje y los procesos de cambio tecnológico e innovación de estos países. En este sentido salta a la vista que la actual dinámica innovativa en los países del MERCOSUR ha mostrado una muy escasa interactividad intra-regional, pobrísimos niveles de institucionalización, así como enormes dificultades para promover iniciativas de cooperación o emprendimientos conjuntos en actividades de producción, investigación y desarrollo. De hecho, la actividad a escala regional del MERCOSUR parece significativamente menor que la de la mayoría de sus países miembro considerados de manera aislada. Sin embargo, es posible registrar diversos niveles de interacción: flujos comerciales intra-regionales relevantes que incluyen transferencia de tecnología incorporada en una diversidad de bienes y servicios , complementariedades productivas entre empresas radicadas en diferentes países miembro, proyectos cooperativos de I+D, flujos de intercambio de estudiantes e investigadores. Relevar los flujos y analizar las interacciones existentes y potenciales, así como tratar de responder a las preguntas más arriba planteadas no es, simplemente, un trabajo de valor académico. Al mismo tiempo, y fundamentalmente, constituye un insumo clave para el diseño de estrategias regionales (del MERCOSUR) y nacionales (de sus países miembro): ¿es posible impulsar dinámicas innovativas en la región? ¿dónde están las mayores ventajas, facilidades y complementariedades? ¿dónde se concentran las mayores capacidades y déficits? ¿cuáles son los instrumentos de cooperación regional más funcionales? ¿cuáles son las áreas prioritarias de actuación? Con esta intención el Área de Economía de la Escuela de Política y Gobierno y la Secretaría de Innovación de la Universidad Nacional de General San Martín (UNSAM) llevaron a cabo un proyecto de investigación sobre Políticas de Innovación en el Mercosur ampliado. Barreras, oportunidades y desafíos para la coordinación regional.[1] En el marco de ese proyecto, el 13 de Octubre de 2006 se realizó en Buenos Aires un Seminario Internacional que llevó por título: ¿Es posible un Sistema Regional de Innovación en el MERCOSUR?. Este libro reúne una serie de trabajos basados en las presentaciones realizadas por los autores en dicho Seminario. Los mismos han sido especialmente escritos por los diferentes autores en forma de capítulos para ser publicados en este volumen. La primera parte contiene dos capítulos que plantean la necesidad y la posibilidad de un enfoque regional. En el capítulo I, Guillermo Rozenwurcel discute el nexo entre innovación y productividad y plantea la necesidad de el problema de la masa crítica regional en términos de ciencia, tecnología e innovación. En el capítulo II, Hernán Thomas y Carlos Gianella caracterizan y analizan la evolución y la dinámica reciente de los sistemas nacionales de innovación de los países de la región, y plantean una serie de elementos e insumos para la formulación de políticas. La segunda parte está centrada en una mirada del proceso de integración desde los distintos países. Los capítulos III de Andrés López, IV de André Furtado y V de Patricio Velasco, analizan los casos de Argentina, Brasil y Chile respectivamente, con énfasis en la evolución de las políticas públicas de apoyo a la innovación. La tercera parte del libro busca presentar algunos de los elementos de lo que podría ser una “nueva agenda” del Mercosur. En el capítulo VI, Gabriel Bezchinsky  analiza los vínculos hasta ahora no suficientemente explorados a nivel de las políticas públicas entre regulación e innovación, y su potencialidad para actuar como “ancla” de nuevos procesos de coordinación regional. Finalmente, en el capítulo VII, Martina Chidiak plantea la relación entre innovación y gestión ambiental en una perspectiva regional, considerando las potencialidades que el tema presenta tanto para el diseño de políticas preventivas como de apoyo a la competitividad. De esta manera, el libro busca aportar algunos elementos para un debate que creemos necesario y que ya ha comenzado a plantearse con fuerza: ¿qué nuevos temas y qué nuevos enfoques de política son necesarios para replantear un esquema de integración que hasta el momento no dio los resultados esperados? ¿cuáles son las estrategias de innovación y desarrollo a impulsar en el bloque regional? ¿qué nuevos actores, hasta ahora ignorados o relegados, deben ingresar a escena? ¿de qué manera pueden contribuir a consolidar el funcionamiento del MERCOSUR? Y es, además, una apuesta por encontrar nuevos caminos para el proyecto MERCOSUR, que desde el principio despertó grandes expectativas en nosotros, como en muchos otros que a lo largo de los años hemos desarrollado y cultivado con los países vecinos y hermanos de la región profundos lazos de afecto y amistad. No se trata simplemente de una expresión de deseos. Tal vez la viabilidad futura de muchos de los países miembro como sociedades desarrolladas y autodeterminadas dependa de los logros del proceso de integración regional. [1] El proyecto fue seleccionado para recibir financiamiento de la propia Universidad en un concurso interno en el que participaron proyectos de investigación de todas las disciplinas.