¿Hacia una transición energética en Argentina? Análisis de políticas de incorporación de energías renovable en el sistema eléctrico

RUGGERI, EMILIA; GARRIDO, SANTIAGO

Jornada; Esocite; 2021

La noción de transición energética hacia un modelo sustentable se ha convertido en un objetivo de las agendas políticas, por la posibilidad de generar energía a partir de fuentes inagotables, limitar la dependencia hacia los combustibles fósiles y evitar las emisiones contaminantes, entre otros aspectos. En consecuencia, se puede encontrar en los discursos políticos actuales la referencia a la necesidad de conducir transiciones energéticas, en donde éstas son entendidas como una estrategia de cambio necesaria para un futuro sostenible. Se suele utilizar el concepto de transición como un sinónimo de renovación tecnológica y de cambio en la matriz energética y eléctrica, de esta forma, las fuentes renovables son presentadas como garantía de sustentabilidad por sí mismas a través de posicionamientos deterministas que no abordan la variedad de dimensiones que implica lograr un sistema de este tipo. Si bien es evidente que el cambio en las fuentes de energía es un elemento importante de las transiciones hacia la sustentabilidad, centrarse solo en esta dimensión imposibilita una visión profunda de la temática que supone abordar las condiciones sociales, políticas, culturales, económicas, entre otras, que son fundamentales en cualquier proceso de transformación. Pensar una transición implica el reemplazo de energía fósil, pero, a su vez, supone lograr un sistema más equitativo y democrático, que logre lo que algunos autores llaman transición justa.En este sentido, el objetivo de este trabajo es analizar la trayectoria socio-técnica de las políticas de incorporación de energías renovables en el sistema eléctrico argentino para reflexionar en torno al siguiente interrogante: ¿existe en Argentina un proceso de transición energética o se trata solo de una transformación de la matriz? Para el abordaje de esta investigación se parte de una perspectiva socio-técnica, considerando que la relación entre tecnología y sociedad se desarrolla a partir de un proceso de co-construcción. Asimismo, para abordar las transiciones es de utilidad el concepto de transición socio-técnica a partir del cual se entiende a la transformación multidimensional de un sistema tecnológico, la cual es un proceso en el que nuevas tecnologías, productos, organizaciones, regulaciones, prácticas, entre otros elementos, tanto emergen como declinan. A partir de las conceptualizaciones de diferentes autores (Geels, 2004; Hughes, 1984) se entiende por sistemas tecnológicos al ensamble entre diferentes elementos que interactúan y se complementan, los cuales incluyen actores, estructuras institucionales, tecnologías y recursos (Markand y Hoffmann, 2016). En ese sentido, las transiciones socio-técnicas son procesos de co-construcción entre los múltiples elementos que componen un sistema tecnológico en los que intervienen multiplicidad de actores y grupos, desde los sectores políticos, económicos, industriales a la sociedad civil.En cuanto a la metodología, esta investigación tiene un carácter cualitativo. Las técnicas de recolección de información se realizaron a través de: revisión de bibliografía; revisión de legislación y normativas y de estadísticas e indicadores energéticos de instituciones gubernamentales.A partir de lo presentado, se analizan tres tipos de políticas para el desarrollo de energías renovables en Argentina. Estas políticas han sido destinadas a: (i) universalizar el acceso a la energía; (ii) inversión en parques de alta potencia para diversificación de la matriz; (iii) autoconsumo o pequeñas redes. A continuación se describen sintéticamente las características de cada una.i. Universalización de la energíaEn el marco del avance de las políticas neoliberales con las privatizaciones de los servicios públicos en Argentina, se reformó el sistema eléctrico, en el año 1992. La legislación tenía como base una nueva concepción de la energía, ésta dejaba de ser planteada como bien público para considerarse bien de mercado, de esta forma se reformaba el sistema con la búsqueda de lograr más eficiente basado en la competencia privada. Una característica central del periodo en cuanto a la matriz energética fue que a partir de falta de planificación del estado y del modelo de competencia en generación, las empresas se volcaron hacia la inversión en centrales térmicas de ciclo combinado, dependientes de gas natural, también liberalizado. Si bien a lo largo del periodo se evidenció una mejora en el servicio, con esta tendencia hacia la monotecnología, para fines de la década comenzaba un proceso de refosilización de la matriz que terminaba con más de tres décadas de diversificación.Al mismo tiempo, en 1998 se sancionó la primera legislación específica sobre energías renovables, la ley 25.019. En ésta se declaraba de interés nacional la generación de energía eléctrica de origen eólico y solar en todo el territorio argentino, estableciendo incentivos impositivos a toda actividad de generación. A su vez, en el marco de este modelo de mercado es donde se desplegó la primera política argentina de desarrollo de energías renovables en el país, el Programa de Energías Renovables en Mercados Rurales (Permer), a partir de 1999.El desarrollo del Permer se enmarcaba en un impulso de organismos internacionales, a través de un modelo de electrificación rural, principalmente el Banco Mundial, a escala global de universalizar el acceso a la energía. El objetivo era lograr el acceso a la energía con energías renovables, principalmente, fotovoltaica, en poblaciones rurales dispersas sin acceso a la red. En el contexto de la reforma eléctrica la electrificación de estas zonas quedaba pendiente, ya que no era atractiva para la inversión privada, la incorporación de energías renovables, entonces, suponían una manera de expandir el acceso a la electricidad sin necesidad de extender de redes y ampliar la infraestructura.Es relevante destacar que este modelo se mantenía dentro de la lógica de mercado, en donde se exigía una reducida participación del Estado y que las concesionarias eléctricas fueran de capitales privados, situación que excluía a la mitad de las provincias que mantenían la distribución pública. De esta forma, la aplicación de un programa de este tipo solo fue posible con la previa privatización del sistema. No obstante, en efecto, para implementar el programa fueron necesarios procesos de adecuación socio-técnica que contemplaran las diferentes características de cada provincia. El programa si bien ha permitido el acceso a la energía a poblaciones aisladas, la potencia instalada ha presentado limitaciones, ya que el modelo fue concebido sin contemplar las necesidades de los usuarios (Schmukler, 2018).ii. Políticas de diversificación de la matrizLuego de la crisis de 2001, principalmente a partir del gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007) y hasta 2015, el Estado comenzó a intervenir activamente en el sistema eléctrico. Con la reactivación económica se disparó el consumo energético, cuyo aumento de la demanda desde 2004 se volvió sostenido durante todo el periodo. La mayor dificultad para abastecer esa demanda era la dependencia de combustibles fósiles que, para ese entonces, comenzaban a escasear. La dependencia hacia la importación fue aumentando durante el periodo, convirtiéndose en un tema central el déficit en la balanza de comercial. De esta forma, se redefinió el modelo de gestión de la energía que se caracterizó en este periodo por la intervención y la planificación. No obstante estas características, el marco regulatorio mantuvo su vigencia. Para hacer frente a los problemas energéticos, se identificó en las energías renovables como un recurso para la ampliación de la potencia conectada al mercado. En ese contexto, en 2006, se sancionó la ley 26.190 que establecía como objetivo principal lograr el ocho por ciento del consumo eléctrico en base a energías renovables para 2017 (lo cual no se ha logrado aún). A partir de allí se inicia la primera fase de políticas para diversificar la matriz energética con energías renovables. Para ello, se lanzó el Programa Genren, una licitación para 1000 MW de potencia con un compromiso de compra por parte de la empresa pública Enarsa de energía a quince años con precio preferencial fijo en dólares. En 2010 se adjudicaron 895 MW, mayormente de energía eólica, sin embargo, de estos proyectos, se incorporaron al mercado menos del veinte por ciento proyectado. Entre las principales dificultades para la ejecución se encontraron los problemas relacionados con el acceso al crédito (Garrido, 2016).Durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) se tendió a retornar hacia el modelo de los años noventa. El gobierno entre sus primeras medidas decretó el estado de emergencia eléctrico con el objetivo de liberalizar al sector. Para ello se intentó volver a dolarizar los precios y actualizar las tarifas, quitando parte de los subsidios para atraer al capital privado.Durante este periodo entró en vigencia la ley 27191 en 2016, modificando la de 2006. Se extendía un año la meta de ocho por ciento de consumo proveniente de fuentes renovables, a la vez que se obligaba a los grandes usuarios a cumplir con ese porcentaje. Para lograr ese objetivo se lanzó el programa Renovar, en 2016, iniciando la segunda fase de políticas de diversificación de la matriz a partir de energías renovables. Con el Renovar se dio un gran impulso a la inversión en energías renovables con la adjudicación de proyectos por 5200 MW. Entre las principales diferencias con el Genren se ampliaban los contratos de provisión a veinte años y la posibilidad de acceder a un fondo, financiado por crédito del Banco Mundial, de garantía de pago. A su vez, se creó dentro del MEM un Mercado A Término para Energías Renovables (Mater), en donde se sumaron 1000 MW de contratos libres entre generadores y distribuidores/grandes usuarios. En general estos programas han dado mayores resultados existiendo en la actualidad grandes parques en construcción, que han sido posibles entre otras cosas por el abaratamiento de costos y el mayor financiamiento disponible.La contracara de estas políticas ha sido la escasa participación tecnológica local, como también la imposibilidad de competir para los fabricantes locales por los precios de referencia de las licitaciones. Este tipo de políticas se orientan, casi de forma exclusiva, a grandes proyectos que requieren altos montos de inversión, reproduciendo los modelos de exclusión desarrollados bajo el modelo energético dominante basado en el uso de hidrocarburos.iii. Generación para autoconsumoPor último, en Argentina existen experiencias provinciales para el desarrollo de la generación distribuida con fuentes renovables. A nivel nacional en 2017 se sancionó la Ley 27.424 de Generación distribuida para regular el autoconsumo e inyección a la red. Asimismo se contemplaba un fondo para créditos de adquisición de equipos y exenciones impositivas. Sin embargo, a la actualidad la potencia instalada de este tipo apenas supera 1 MW. En este caso, si bien la tecnología solar puede ser utilizada para un acceso más democrático a la energía, aun no existen en Argentina políticas amplias que faciliten la instalación de este tipo de fuentes. De esta forma, con débiles políticas de incentivos, créditos o subsidios, resultan muy onerosas las instalaciones.En este sentido, si bien existe un proceso de incorporación de energías renovables en el sistema, los tres tipos de políticas mencionados presentan limitaciones. Por ejemplo, en el Permer el abastecimiento eléctrico resulta insuficiente para generar mejorar las condiciones de vida de la población rural de escasos recursos; el Renovar reproduce la concentración del mercado de las energías convencionales y no genera capacidades locales; y en cuanto a la generación distribuida, aún no hay políticas que permitan el acceso financiero. Por lo tanto, es difícil plantear que en Argentina se esté desarrollando una transición energética, cuando el sistema eléctrico se caracteriza por la mercantilización de la energía, la oligopolización del mercado y un aumento constante de generación fósil. En este sentido, el trabajo plantea analizar los mencionados casos de estudio para indagar en los procesos de co-construcción en las dimensiones económicas, sociales, infraestructurales y políticas, necesarias para reflexionar en torno a las transiciones energéticas.