Planificación Urbana en Buenos Aires: una mirada sobre el Plan Urbano Ambiental

LOPEZ GOYBURU, PATRICIA

Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Congreso; 2º Jornadas CEUR | 60° aniversario. Espacio, tecnología y acumulación: los senderos del desarrollo y sus límites; 2023

Resumen Ampliado1. IntroducciónLa bibliografía internacional muestra que las herramientas para planificar un territorio son diversas e implican diferentes escalas de intervención; siendo los planes son los que guían el proceso de urbanización de un municipio (Elinbaum, 2019). Siguiendo a Blanco (2016), estas herramientas debemos entenderlas como prácticas políticas aplicadas al espacio físico de la ciudad en las que intervienen diversos actores. En este trabajo, que tiene como caso de estudio la Ciudad de Buenos Aires, nos interesa estudiar el proceso que se extiende desde los debates iníciales del primer Plan desde que se conforma como Ciudad Autónoma hasta su aprobación. Con la asunción del primer intendente electo de la Ciudad de Buenos Aires en 1997, Fernando De la Rúa, se inicia en 1998 el estudio para la elaboración del Plan Urbano Ambiental. En 2008, luego de diez años, la tercera propuesta presentada en la Legislatura de la Ciudad es aprobada. Lo que aparece en los planes, siguiendo a Brenner (2004) y Elinbaum (2020), es la configuración espacial del Estado; los planes establecen las estrategias del Estado. Las estrategias estatales son resultado y causa de la planificación urbana. Los documentos urbanísticos muestran quiénes y desde dónde se piensa e interviene en la ciudad y como los actores se construyen a lo largo del proceso según determinadas lógicas (Anderson, 1997; Alonso, 2004; Novick y Lamborn, 2014). Así, este trabajo se propone iluminar, mediante un caso particular, cómo fue el proceso de elaboración y aprobación del Plan a través de las lógicas que intervinieron, lo que estuvo en juego en cada momento y los actores que participaron. La investigación tiene por objetivo mostrar que el espacio estatal es un terreno político-institucional dinámico sobre el cual diferentes actores intentan influir en su organización territorial y en su actividad reguladora. El trabajo se centra en la revisión crítica del Plan Urbano Ambiental y se apoya en documentos urbanísticos, legales y bibliográficos a través de una metodología cualitativa y descriptiva.2. Buenos Aires: planificaciónEn 1994, con la reforma de la Constitución Nacional, Buenos Aires adquiere el estatuto de Ciudad Autónoma. Desde 1996, con la autonomía de la Ciudad, que sus ciudadanos votan su propio Jefe de Gobierno y la Ciudad elabora su Constitución. En ésta se fija la necesidad de contar con un plan que sea referente de las normas urbanísticas y ambientales. Entre las atribuciones y facultades del Jefe de Gobierno establecidas en el artículo N°104 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires se establece crear: “… un organismo con competencias en ordenamiento territorial y ambiental, encargado de formular un Plan Urbano y Ambiental”. Más adelante, en el artículo N°29, se agrega que el Plan Urbano Ambiental debe ser “… elaborado con participación transdisciplinaria de las entidades académicas, profesionales y comunitarias aprobado con la mayoría prevista en el artículo 81, que constituye la ley marco...”Si bien esta situación pone de manifiesto un renovado interés en la planificación urbana y un cambio en el tipo de planificación, en el año 2000, la Legislatura de la Ciudad transforma el Código de Planeamiento Urbano en cuerpo de ley (Ley N°449). Un código que si bien desde su sanción en el año 1977, se ha ido modificando y actualizando de manera puntual en diferentes oportunidades, instrumenta el Plan Regulador.El Plan Regulador había sido elaborado entre 1958 y 1962, durante las presidencias de Frondizi e Illia, por la Oficina del Plan Regulador de la Municipalidad de Buenos Aires y había sido aprobado en 1962 por el Decreto N°9064 (publicado en 1968). Éste Plan se sustenta en el espíritu del Movimiento Moderno, buscando regular los conflictos en la distribución de los usos y tejidos de la ciudad a partir de la zonificación. En ese marco, en 1977, se sanciona el Código de Planeamiento Urbano. Con la recuperación de la democracia en 1983, comienza una etapa de predominio del proyecto urbano como herramienta adecuada para desencadenar procesos de transformación territorial (Novick, 2003). Posteriormente, en la década de 1990, con la privatización de los servicios públicos, el protagonismo de los organismos internacionales de crédito, el ingreso de capitales internacionales y el nuevo rol de la ciudad como atractora de inversiones, aparece la planificación estratégica. Esta se funda en los modelos utilizados por las grandes empresas privadas. El plan como herramienta vuelve a tomar impulso. En ese contexto, se vuelven a realizar estudios y propuestas de planificación urbana en la Ciudad y esas son las ideas que resuenan en el debate político que se dirime en torno a la Constitución de la Ciudad. Así, en el nuevo estatuto jurídico-administrativo de la ciudad se refleja la necesidad de contar con un Plan Urbano Ambiental. 3. Plan Urbano AmbientalCon la asunción de Fernando De la Rúa como Jefe de Gobierno en 1996, un equipo de técnicos de la Secretaria de Planeamiento inicia un estudio de diagnóstico en el marco del Plan Urbano Ambiental que conduce a la sanción, en septiembre de 1998, de la Ley 71. Esta Ley establece que el organismo encargado de la formulación actualización del Plan Urbano Ambiental es el Consejo del Plan Urbano Ambiental (CoPUA), que estará integrado por: el Jefe de Gobierno, que presidirá el Consejo, el Secretario de Planeamiento Urbano, 6 técnicos/as profesionales designados por el Poder Ejecutivo, 8 técnicos/as profesionales designados a propuesta de la Legislatura y 5 titulares de las Subsecretarías de Planeamiento Urbano, Medio Ambiente, Obras Públicas, Transporte y Tránsito y Hacienda o de los organismos que en el futuro los reemplacen.A fines de 1998, los consejeros del CoPUA, comienzan a trabajar en reuniones semanales, siendo legitimada su conformación en abril 1999 (Decreto 1362). El CoPUA debe coordinar sus acciones con el Consejo de Planeamiento Estratégico (COPE) y con los entes y organismos que se creen para implementar las políticas especiales de carácter urbano-ambiental (Ley 71, artículo N°8). Asimismo, el CoPUA debe convocar en el tratamiento de las cuestiones vinculadas a su incumbencia a la Comisión Asesora Permanente Honoraria (CAPH), la cual se debe constituir con instituciones de representatividad y trayectoria reconocida (Ley N°71, artículo N°6; Constitución de la Ciudad, articulo N°29). Si bien, como recoge el Reglamento Interno, es función del CAPH asistir al CoPUA en la elaboración, revisión, actualización y seguimiento del Plan Urbano Ambiental y de sus instrumentos, se generaron conflictos que obstaculizaron el desarrollo del Plan. El trabajo de Novick y Lamborn (2014), a partir de las entrevistas realizadas a actores claves, plantea que los ejes del conflicto habían sido: (1) de quién era la responsabilidad de realizar el plan, si era del CoPUA con asesoramiento de la CAPH o si debía ser un trabajo conjunto, y (2) cuáles eran los temas en torno a los cuales se trabajaba, las asociaciones consideraban que tenían participación sobre temas genéricos y cuestionaban el rol del CoPUA y el proceso de planificación. En 1999, el CoPUA envía a la Legislatura el Diagnóstico y Objetivos (1999) y en enero de 2000 se organizaron varios talleres participativos en los Centros de Gestión y Participación (CGP). En diciembre de 2001 se modifica la composición del CoPUA establecida en la Ley N°71, por la Ley N°742. Esta ley establece que el Consejo debe conformarse por 5 técnicos/as profesionales designados por el Poder Ejecutivo y 9 técnicos/as profesionales designados por la Legislatura. En 2002 se suprime, por Decreto N° 1351, el Consejo Asesor de Planificación Urbana, transfiriéndose sus responsabilidades al CoPUA, las decisiones sobre planificación se concentran en la Subsecretaria de Espacio Público y Desarrollo Urbano y el CoPUA comienza a ocuparse de expedientes de consultas urbanísticas.A estos cambios, se suma la sanción del Decreto N°1352 en 2002, que reglamenta la Ley N°123 de Evaluación de Impacto Ambiental. Este Decreto regula el Procedimiento Técnico Administrativo de Evaluación de Impacto Ambiental. La Ley N°123 explícita la competencia de la Autoridad de Aplicación Ambiental y la obligación de realizar una Evaluación de Impacto Ambiental en actividades, proyectos, programas y emprendimientos de relevante efecto.En febrero de 2003 la propuesta del Plan Urbano Ambiental presentada en el año 2000 pierde estado parlamentario y se inicia una nueva propuesta. En 2004, el Poder Ejecutivo eleva a la Legislatura un nuevo Proyecto de Ley. Sin embargo, ese mismo año, esta segunda propuesta es amparada judicialmente. Se cuestiona la legalidad del proceso de elaboración del Plan y se señala que el documento había sido elaborado por el CoPUA sin la participación de la CAPH, incumpliendo el artículo N°29 de la Constitución de la Ciudad y el artículo N°6 de la Ley 71. El juez explica que no encuentra motivos para interrumpir el proceso parlamentario. Sin embargo, la propuesta pierde estado parlamentario.Así, se inicia una nueva propuesta y una nueva metodología de trabajo participativo, el Foro Participativo Permanente (FPP). El FPP, creado en agosto de 2005 (Resolución Nº 747), organiza diversos talleres participativos con vecinos y entidades. Posteriormente, en 2006 una polémica pública sobre la construcción en altura en diferentes barrios de la Ciudad se presenta como una oportunidad para la aprobación del Plan Urbano Ambiental. La reactivación económica que sucede entre 2000 y 2008 se ve reflejada en la multiplicación de m2 construidos respecto a períodos anteriores y se suceden reclamos de los vecinos. Frente a ello, en el nuevo Proyecto de Ley del Plan Urbano Ambiental elevado a Legislatura en 2007, se establece que los proyectos de edificios de más de 5.000m2 deberán contar con un estudio de impacto ambiental.El Plan Urbano Ambiental es tratado en la Legislatura y aprobado como Ley de Aprobación Inicial en la sesión del 20 de diciembre de 2007 (Boletín Oficial Nº 2.849, 14 de enero de 2008). En 2008, se convoca a Audiencia Pública (Constitución de la Ciudad, artículo N°90) y en abril de 2008, en la reunión de Diputados de la Comisión de Planeamiento Urbano se aprueba el "Programa de Trabajo para la elaboración del Despacho de la Segunda lectura del Plan Urbano Ambiental". Finalmente, el 13 de noviembre de 2008 la Legislatura sanciona el Plan Urbano Ambiental como Ley N°2930. El Plan Urbano Ambiental postula, en su carácter de ley marco, que la ciudad debe ser: (1) Integrada: vincular todas las zonas de la Ciudad entre sí y la ciudad con su área metropolitana; (2) Policéntrica: consolidar el Área Central y promover una red de centros secundarios, (3) Plural: ofrecer un hábitat digno a los grupos de menores recursos económicos y un hábitat accesible a personas con capacidades diferenciales; (4) Saludable: garantizar la calidad ambiental y la sostenibilidad y (5) Diversa: mantener una pluralidad de actividades y formas residenciales.4. Discusión y reflexiones finales El proceso de elaboración del plan muestra, por un lado, la imposibilidad de obtener el consenso suficiente para elaborar el plan dentro de tiempos razonables. Por otro lado, este proceso muestra cómo diferentes actores intentan influir en la actividad reguladora del Estado. En relación a los plazos, el Plan Urbano Ambiental se inicia en 1998 y se aprueba en 2008, dejando como opción operativa durante ese plazo el uso de un código obsoleto. En el año 2000, mientras se estaba discutiendo otra manera de hacer ciudad en la propuesta del Plan Urbano Ambiental, se aprueba la actualización del Código de Planeamiento Urbano que se funda en el Movimiento Moderno.La primera versión del Plan Urbano Ambiental se eleva a Legislatura en noviembre de 2000 y se aprueba la tercera versión elevada en noviembre de 2008. Una versión reducida de la presentada en primera instancia, que en el suplemento de Arquitectura de Clarín es definida como “una simple declaración de buenas intenciones” (La Nación, 2008) y Jorge Vahedzian, arquitecto y ex subsecretario de Medio Ambiente, sostiene que abunda en buenas intenciones pero no formula estrategias coherentes para concretarlas (Clarín, 2008). Asimismo, Novick y Lamborn (2014) señalan que algunas calificaciones que se escucharon en la audiencia pública son: "No es un plan, es un catálogo de buenas intenciones", "es un mamarracho", "es una parodia", "es un folleto". Sin embargo, las autoras plantean que las críticas no fueron acompañadas de propuestas. En relación con los actores, el proceso es fruto de un proceso muy largo de trabajo con la participación de diferentes actores, tanto durante el proceso llevado adelante por el Poder Ejecutivo como durante el proceso llevado adelante por el Poder Legislativo. Sin embargo, se presentan amparos ante la justicia. Novick y Lamborn (2014) sostienen que si bien estos amparos y las sucesivas denuncias que obstaculizaron el tratamiento público y legislativo del Plan Urbano Ambiental, han hecho crecer su visibilidad social a través de los medios de difusión y han dado lugar a mecanismos de participación que se han institucionalizado. Las críticas al proceso participativo del plan también se reflejan en diferentes medios de comunicación. Las organizaciones no gubernamentales: Proto Comuna Caballito, la Asamblea Permanente de Espacios Verdes Urbanos (APEVU) y la Red Verde Ciudadana realizan una protesta frente a la Legislatura porteña. Entre diferentes reclamos, el coordinador de Proto Comuna Caballito, considera que el Plan Urbano Ambiental no cumplió con los “distintos grados de participación en su elaboración” (La Prensa, 2007) y sostiene que es un plan pensado desde el escritorio, sin correlato con las necesidades de los vecinos (La Nación, 2008).A nivel institucional, el presidente de la Sociedad Central de Arquitectos, plantea, durante el tratamiento del Plan Urbano Ambiental, en enero de 2007, que Buenos Aires debía densificarse más para tener una mejor ciudad, una ciudad más segura y económica. (La Nación, 2007a). Sumado a ello, durante el proceso legislativo, manifiesta que el Plan Urbano Ambiental se mantiene “dormido en cajones de nuestros representantes” (La Nación, 2007b). Hacia el interior del Estado tampoco faltaban controversias. Novick y Lamborn (2014) señalan la precaria autonomía del CoPUA durante el proceso de elaboración del Plan Urbano Ambiental y que el mismo estuvo a cargo de la SSPLAN. En este sentido, cabe destacar también que en 2002 el CoPUA comienza a ocuparse de expedientes de consultas urbanísticas y se reducen sus competencias de consultas urbanísticas con el Decreto N°1352-02, que reglamenta la Ley N°123 de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya competencia recae en la Autoridad de Aplicación Ambiental. En función de lo expuesto y retomando la cuestión de partida, el proceso de elaboración del Plan Urbano Ambiental nos muestra como diferentes actores intentan influir en la actividad reguladora del Estado. El trabajo deja ver también que el espacio propuesto por la planificación urbana es un territorio en disputa en el que interactúan diferentes actores que buscan estructurar el territorio. El espacio estatal se presenta como un terreno político-institucional dinámico.