Modelo para armar: gestión del agua en la provincia de Buenos Aires

GUTIÉRREZ, RICARDO A.

Política hídrica y gestión del agua en la provincia de Buenos Aires

Prometeo/UNGS

Lugar: Buenos Aires; Año: 2010; p. 153 - 196

Durante las últimas tres décadas, se propagó entre los expertos hídricos de toda América Latina el reconocimiento de que es necesario pensar nuevos modelos para la gestión de los recursos hídricos (JOURAVLEV 2001; BALLESTERO et al. 2005). Tal reconocimiento, motivado tanto por una percepción de la degradación creciente de los recursos como por una insatisfacción con los modelos y prácticas de gestión preexistentes, se tradujo a lo largo de todo el continente en la discusión, formulación y eventual aprobación de un nuevo marco normativo para la política hídrica. Ese proceso de innovación normativa estuvo enmarcado por la emergencia y expansión en el nivel internacional de un nuevo paradigma para la gestión integrada de los recursos hídricos, conocido como paradigma GIRH (JOURAVLEV 2001; cf. también DOUROJEANNI 2001; DOUROJEANI & JOURAVLEV 2001; BALLESTERO et al. 2005). El nuevo paradigma se centra en la concepción del agua como 1) un recurso vital para la vida humana 2) cuya disponibilidad es limitada y 3) cuyo uso debe ser reconocido como un bien con valor económico. Para la gestión del recurso así definido, se proponen distintos principios de política hídrica, los cuales pueden ser sintetizados en tres términos: integralidad, descentralización y participación. De todo ello se deriva la centralidad de la cuenca hídrica como unidad territorial más adecuada para la gestión del agua y de las organizaciones de cuenca como los espacios privilegiados para desarrollar esa gestión.El proceso de reformulación normativa en un contexto internacional marcado por la emergencia y expansión del paradigma GIRH también tuvo lugar en Argentina, pero con una particularidad derivada del federalismo argentino, i.e. el dominio provincial sobre los recursos hídricos. Como corolario de ese dominio, Argentina se distingue entre los países latinoamericanos por un ?pluralismo institucional? (WRIGHT 1997; JORDANA 2001) caracterizado por la ausencia de una legislación propiamente nacional y una heterogeneidad de legislaciones provinciales y de organizaciones sectoriales (CALCAGNO 2000; WORLD BANK 2000; JOURAVLEV 2001; POCHAT 2005). El predominio de enfoques sectoriales estrechos que se multiplican, diversifican y fragmentan a través de las provincias acarrea fallas de coordinación interjurisdiccional, lo cual a su vez redunda en superposición de funciones, dilución de responsabilidades y ocurrencia de conflictos intersectoriales e interjurisdiccionales. Fue en ese contexto de heterogeneidad normativa y fragmentación organizativa que, siguiendo la tendencia latinoamericana e internacional, expertos nacionales y provinciales se propusieron crear, en sus respectivos ámbitos, un nuevo marco para la gestión de los recursos hídricos. Así, mientras desde organizaciones nacionales vinculadas con recursos hídricos y con medio ambiente fueron propuestos, desde 2000 en adelante, nuevos principios de política hídrica que hasta ahora no llegaron a plasmarse en una legislación efectiva, algunos gobiernos provinciales avanzaron en la aprobación de una legislación hídrica que incluye novedosos principios de política así como nuevas organizaciones y nuevos instrumentos de planificación y gestión. Tal el caso de la provincia de Buenos Aires, la principal provincia argentina desde el punto de vista territorial demográfico, económico y político. En 1999, el poder legislativo provincial aprobó el Código de Aguas (Ley Provincial 12257/99), el cual, entre otras cosas, instaura nuevas organizaciones para la gestión del agua tanto en el nivel provincial (Autoridad del Agua) como en el nivel de cuenca (comités de cuenca hídrica).El objetivo de este trabajo es caracterizar el nuevo modelo de gestión del agua de la provincia de Buenos Aires confrontándolo con los principios del paradigma GIRH. La confrontación del modelo bonaerense con el paradigma GIRH tiene un doble propósito. Por un lado, utilizar el paradigma GIRH como un referente para evaluar cuán integralista, descentralizador y participativo es el modelo de gestión del agua de la provincia. Por otro lado, discutir cuál es la mejor escala para la gestión descentralizada y participativa del agua y qué tipo de integración es más viable en contextos como la provincia de Buenos Aires. Adicionalmente, se busca aportar algunas reflexiones sobre la materialización del paradigma GIRH en un contexto específico como el llamado federalismo de concertación argentino.Para todo ello, se sigue el siguiente recorrido. La próxima sección delinea brevemente la emergencia y los principios del paradigma GIRH, el cual se difundió entre los expertos argentinos a través de numerosos canales internacionales. La sección 3 aborda los intentos de reforma normativa impulsados por expertos nacionales inspirados en las nuevas ideas internacionales y el modo en que la primacía provincial sobre los recursos hídricos ha dificultado, hasta ahora, la consolidación de un marco normativo nacional. La sección 4 analiza el modelo bonaerense de gestión del agua que surge del Código de Aguas aprobado en 1999, prestando especial atención al papel asignado a las organizaciones de cuenca y a la participación de los interesados (stakeholders). Allí se contrasta el nuevo modelo bonaerense con el paradigma GIRH y se observa que el modelo bonaerense se aleja de ese paradigma en lo que respecta a los principios de descentralización y participación, caracterizándose en cambio por una fuerte centralización provincial y una limitada participación (en actores y en recursos) en el nivel de cuencas. La última sección ofrece algunas consideraciones finales sobre la aplicabilidad del paradigma GIRH, sobre las restricciones del federalismo ambiental argentino y sobre la escala espacial y funcional más conveniente para la gestión descentralizada del agua en un espacio social y político como la provincia de Buenos Aires.