Tras la crisis: El nuevo rumpo de la política económica y laboral en Argentina y su impacto

MARTA NOVICK; CARLOS TOMADA; MARIO DAMILL; ROBERTO FRENKEL; ROXANA MAURIZIO

Oficina Internacional del Trabajo

Lugar: Ginebra; Año: 2007 p. 137

978-92-9014-852-4

Cambios en la política macroeconómica argentina a la vuelta del sigloMario Damill, Roberto Frenkel y Roxana Maurizio Este documento presenta y analiza las políticas macroeconómicas aplicadas en la Argentina en los años noventa y en el período que siguió al colapso del régimen de convertibilidad a fines de 2001. También estudia las conexiones entre las políticas macroeconómicas y la evolución y el desempeño de las variables del mercado de trabajo y de algunos indicadores referidos a la distribución del ingreso y las condiciones sociales. Desde 1991, la Ley de Convertibilidad transformó al Banco Central prácticamente en una caja de conversión. Las restricciones legales sobre la capacidad del Banco Central de manejar de forma autónoma la base monetaria determinaron que la liquidez y el crédito doméstico quedaran sujetos a la evolución del stock de reservas internacionales, esto es, al resultado del balance de pagos. Además, la configuración macroeconómica de los noventa combinó la apertura comercial con un tipo de cambio apreciado que resultó en un déficit comercial crónico y un creciente déficit de cuenta corriente. Para sostener cualquier tasa positiva de crecimiento la economía necesitaba un flujo considerable y creciente de capitales externos. En una primera fase, de fuertes ingresos de capital, la economía se expandió al tiempo que crecía la vulnerabilidad a los shocks externos. La volatilidad de las condiciones financieras internacionales era transmitida mecánicamente al nivel de actividad doméstica y al volumen de empleo. El giro desfavorable en la situación financiera internacional ocurrido en 1997-1998, tras las crisis del sudeste de Asia y de Rusia, encontró a la Argentina con un déficit de cuenta corriente alto y creciente, una moneda apreciada y una perceptible carencia de instrumentos de política para hacer frente a este conjunto de problemas, dada la rigidez del esquema macroeconómico adoptado. El riesgo país subió y la economía se estancó. La crisis brasileña de 1999 también se sumó a la serie de shocks negativos. Hacia fines de 2000 se inició una corrida contra el peso. Esta continuó intermitentemente a lo largo de 2001 llevando al régimen macroeconómico a su crisis final. A primera vista resulta sorprendente que la crisis y el masivo default tuvieran lugar en un país que por largo tiempo fue considerado como un ejemplo del éxito de las políticas del Consenso de Washington. Casi hasta el final de los noventa, el FMI y la mayoría de los analistas en los merca- dos financieros consideraron a la experiencia argentina como un caso exitoso de políticas macroeconómicas y reformas estructurales en el contexto de globalización financiera. El régimen de caja de conversión argentino era frecuentemente mencionado como ejemplo de una «solución de esquina» factible para la política cambiaria de un país emergente. En la Argentina de la convertibilidad pudo observarse un claro ciclo en el empleo. La tasa agregada de empleo tendió a subir a principios de los noventa, luego disminuyó gradualmente hasta ubicarse a fines de 1996 bien por debajo de la tasa de empleo de 1990. Las privatizaciones y el ajuste fiscal en las provincias tuvieron que ver con este comportamiento, pero el mayor impacto negativo provino de la reestructuración y la concentración ocurridas en el sector productor de bienes transables debido a la apertura comercial y a la apreciación del tipo de cambio. El fin del régimen macroeconómico de los noventa reunió una serie de eventos traumáticos que incluyeron una dramática depresión de la actividad económica, una crisis financiera, el default parcial de la deuda pública, una fuerte devaluación del peso y un considerable empeoramiento de las condiciones sociales en el período 2001-2002. Sin embargo, desde el segundo trimestre de 2002 el PIB ha venido creciendo a tasas muy elevadas, de entre 8 y 9 por ciento al año. El documento muestra que los factores domésticos fueron los principales detrás del punto de inflexión de 2002. La recuperación fue de hecho alentada por el cambio de precios relativos causado por la devaluación y también por un conjunto adecuado de políticas que, a pesar de fallas y ambigüedades, fue exitosa en estabilizar el mercado cambiario y los precios domésticos y en recuperar los equilibrios macroeconómicos básicos. Entre los factores detrás de esta recuperación debe destacarse el lanzamiento de un programa de subsidios de desempleo en el segundo semestre de 2002 (el llamado «Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados»). Este programa suministró ingresos a alrededor de 1,8 millones de beneficiarios. La mejora de los salarios nominales estuvo asociada a la rápida caída del desempleo y también fue estimulada por una política oficial consistente en aumentos de suma fija al sector privado determinados por decreto durante el período 2002-2004. Hay evidencia significativa de que un tipo de cambio real competitivo tiende a incrementar la intensidad laboral del producto dado un determinado nivel de actividad o tasa de crecimiento. De esta manera, la recuperación del empleo estimuló el consumo privado a través de dos Tras la crisis: El nuevo rumbo de la política económica y laboral en Argentina y su impacto efectos: por un lado, incrementando el número de perceptores de salario y, por el otro, contribuyendo a la suba de los salarios reales. Entre los principales pilares de la recuperación económica se encuentra el fuerte ajuste en el resultado de la cuenta corriente del balance de pagos y en las cuentas fiscales. La reestructuración parcial de la deuda pública jugó un papel preponderante en la consolidación de las cuentas fiscales tras la crisis. Esta involucró una quita significativa en el monto nominal de la deuda pública así como una reducción importante en las tasas de interés y una considerable extensión de los plazos de vencimiento. Además, el gobierno captó parte del efecto ingreso de la devaluación a través de los impuestos a las exportaciones, lo que también contribuyó en buena medida a la consolidación fiscal. El documento examina en detalle las políticas monetarias y cambiarias del período post-crisis, prestando atención a las relaciones entre el FMI y la Argentina luego de la devaluación y el default. Se argumenta que el apoyo del FMI estuvo ausente precisamente cuando hubiera sido más necesario: en el período posterior a la devaluación, cuando los esfuerzos para estabilizar la economía eran el centro de la política económica. Aunque la crítica de la nueva conducción al apoyo que el FMI había dado a la convertibilidad fuera justificada, esto no daba razón para restar soporte a la política de estabilización post-devaluación. Al contrario, la autocrítica que realizó el FMI implica de hecho un reconocimiento de su parte de responsabilidad por la crisis. Consecuentemente, mayor debería haber sido el compromiso asumido por el organismo con los intentos de estabilización. Lejos de ello, las autoridades argentinas tuvieron que confrontar permanentemente con el staff del FMI para defender su diagnóstico y preservar sus grados de libertad. A principios de 2002, por ejemplo, el FMI presionó para dejar que el peso flotara libremente. Cuando la medida demandada por el FMI fue aplicada, hubo una violenta disparada del precio del dólar, como era esperable, y una fuerte aceleración de la inflación. El país no obtuvo nada a cambio de esa prior action. Poco tiempo después, se aplicó un nuevo programa de estabilización que mantenía la flotación pero introducía intervenciones en el mercado de cambios y reforzaba algunos controles a fin de estabilizar el tipo de cambio. Esta política también encontró la oposición del FMI, aunque en esta oportunidad las demandas del organismo no fueron atendidas. Las medidas de intervención y control que fueron aplicadas pese a la oposición del staff del Fondo resultaron cruciales para la estabilización del tipo de cambio y la inflación. Claro está que si la política eco- Cambios en la política macroeconómica argentina a la vuelta del siglo nómica hubiese seguido la orientación que quería darle el FMI, la evolución de la economía se habría parecido más a lo que el staff esperaba. La aplicación de las medidas promovidas por el FMI hubiera transformado su diagnóstico implícito en una profecía auto-cumplida. Finalmente, a fines de 2006 el gobierno decidió cancelar por anticipado la totalidad de la deuda pendiente con el FMI, por más de US$ 10 mil millones. Hacia fines de 2002 la subida del precio del dólar pudo detenerse y siguió una fase de apreciación del tipo de cambio. El proceso de apreciación nominal y real finalizó a mediados de 2003, fundamentalmente como resultado de una decisión deliberada de política económica. La preservación de un tipo de cambio real competitivo y estable (TCRCE) estaba ganando reconocimiento en la orientación de política oficial. El gobierno comenzó a hacer referencia explícita a la importancia de preservar un TCRCE en la estrategia económica oficial. A pesar de que los anuncios no identificaban un objetivo particular de política, las operaciones del gobierno en el mercado de cambios – tanto del Banco Central como del Tesoro – de hecho mantenían el precio del dólar en un rango entre $ 2,8 y $ 3,10. Esta política cambiaria ha sido llevada a cabo en conjunto con una política monetaria basada en metas cuantitativas de creación monetaria que comenzó a instrumentarse en 2003. Desde entonces, el Banco Central empezó a enfrentar más abiertamente la situación de tener que lidiar con dos objetivos potencialmente conflictivos: la preservación de un tipo de cambio competitivo mediante la intervención en el mercado cambiario, en simultáneo con el cumplimiento de las estrictas metas de expansión monetaria anunciadas en el programa monetario. A fin de suavizar las presiones a la apreciación en el mercado de cambios y alivianar así las necesidades de intervención del Banco Central, en junio de 2005 se introdujeron controles sobre la cuenta de capital. En el período de reactivación, el empleo y los salarios se recuperaron de manera significativa. La tasa de empleo a tiempo completo recuperó toda la caída sufrida en el período de la convertibilidad, alcanzando niveles similares a los de principios de los ochenta. Por otro lado, la tasa de empleo total (excluyendo los planes sociales) alcanzó el máximo observado en las series disponibles. La brecha de salarios entre los extremos de la distribución también se ha reducido, lo que contribuyó a la caída de la desigualdad entre los trabajadores. Uno de los factores que favoreció este proceso fue la significativa política de ingresos implementada por el Gobierno Nacional Tras la crisis: El nuevo rumbo de la política económica y laboral en Argentina y su impacto desde mediados de 2002 a través de los aumentos de suma fija y los incrementos del salario mínimo. En efecto, el índice de Gini de los ingresos de la ocupación principal cayó 8 por ciento entre el primer semestre de 2003 y el mismo período de 2006, pasando de 0,472 a 0,435. Sin embargo, a pesar de la reversión en la tendencia hacia una mayor desigualdad, todavía existe una alta concentración de ingresos que responde al elevado nivel de desigualdad que existía antes del cambio de régimen.