Reglas Fiscales para el Crecimiento y la Equidad. Una contribución para el caso argentino

G ROZENWURCEL; A MELAMUD

La Plata

Congreso; LIII Reunión Anual de la AAEP. UNLP, 14 al 16 de noviembre de 2018.; 2018

AAEP y UNLP

Uno de los desequilibrios más problemáticos que el gobierno anterior dejó al actual es el fiscal. En 2015 el déficit consolidado de la Nación y Provincias alcanzó 6,2% del PBI (incluyendo el pago de intereses). En lo que va de la gestión del nuevo gobierno, el desequilibrio alcanzó niveles incluso superiores: 6,9% del PBI en 2016 y 6,7% en 2017. No caben dudas de que estos niveles de déficit resultan insostenibles en el mediano plazo, porque generan necesidades de financiamiento que provocarían la aceleración de la inflación o el crecimiento de la deuda pública a niveles incompatibles con el equilibrio macroeconómico. No obstante, es necesario subrayar que ajustar el déficit mediante políticas de shock no es económica o políticamente factible ni socialmente deseable.En este marco, el ajuste sólo podría ser gradual y en buena medida provenir del crecimiento económico. Una regla viable sería fijar como objetivo que el gasto no crezca más que la inflación, es decir que se mantenga constante en términos reales, tal como lo dispuso la reforma de la ley de responsabilidad fiscal. De este modo, asegurando que los ingresos fiscales crezcan al ritmo del PIB nominal (crecimiento real más inflación), la relación entre el déficit y el producto tendería a reducirse. Naturalmente esa política exige que, más allá de inevitables fluctuaciones, el crecimiento del producto sea en promedio positivo. Para que, además, el ajuste sea gradual pero converja a niveles sostenibles mientras haya financiamiento disponible, el crecimiento promedio debería situarse en torno al 3,5% anual. El mecanismo que de acuerdo a la experiencia internacional parece adecuado para promover el alcance de estos objetivos es el de una Ley de Responsabilidad Fiscal.Argentina ya contó con una ley de esta índole, la 25.917 de 2004, que desde el mismo comienzo de su vigencia sufrió sucesivas modificaciones que le agregaron flexibilidad y le quitaron credibilidad hasta caer en desuso. A fines de 2017, no obstante, el gobierno logró aprobar en el Congreso la reforma en materia de responsabilidad fiscal, mediante la ley 27.428, que implícitamente contempla para el Gobierno Nacional un período de convergencia gradual a las metas de déficit primario (2,7% en 2018 y 2,2% en 2019). Vale notar que en el mes de junio de 2018 el Gobierno Nacional acordó un programa con el FMI con un plan económico que acelera la convergencia fiscal con metas de déficit primario de 1,3% de PBI en 2019 y de equilibrio en 2020 . Si bien la reforma de la ley de responsabilidad fiscal va en la dirección correcta, presenta ambigüedades que pueden frustrar los objetivos previstos. En síntesis, la reciente reforma de la ley de responsabilidad fiscal es un paso adelante importante, aunque presenta una serie de limitaciones y debe afrontar un serio desafío para su implementación, considerando que Argentina ha sido un país que sistemáticamente ha incumplido las reglas fiscales. Las primeras se deben a las excepciones previstas y a la ausencia de adecuados mecanismos de sanción. En este sentido, su formulación posiblemente refleje las concesiones incorporadas para lograr su aprobación y requiera ajustes posteriores, incluso el fortalecimiento del Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal como autoridad técnica para su implementación. En cuanto a lo segundo, dado que el gradualismo fiscal (recientemente reformulado en el marco del acuerdo con el FMI) supone seguir aumentando la deuda, su viabilidad dependerá no sólo de que la economía alcance y sostenga un crecimiento razonable sino también de las condiciones internacionales para acceder al crédito (tal como se observó en el primer semestre de 2018), un gran desafío considerando nuestro desempeño pasado. Teniendo en cuenta estas consideraciones, en el presente trabajo se efectúa una revisión de la experiencia reciente de Argentina en materia de reglas fiscales, haciendo hincapié en los avances logrados y los desafíos de diseño e implementación de la última reforma, llevada a cabo a fines de 2017. Para ello, el documento se organiza de la siguiente manera. En la primera sección se analizan las tendencias de mediano plazo de los ?fundamentos? macroeconómicos, con el objetivo de comprender la necesidad de que las reglas fiscales faciliten inicialmente una política gradualista de convergencia del resultado fiscal a niveles sostenibles, para luego apuntar a garantizar el rol anti-cíclico de la política fiscal. La segunda sección presenta un breve resumen del marco conceptual referido al diseño e implementación de reglas fiscales, haciendo referencia a la relación entre la macroeconomía y la política fiscal, así como al rol de las reglas en el ámbito nacional y sub-nacional. En la tercera sección se analiza el desempeño fiscal a nivel nacional y provincial y se presenta un análisis crítico de los principales cambios introducidos en la reforma de la ley de responsabilidad fiscal, con el propósito de introducir los avances y desafíos en cuanto a su diseño e implementación. Finalmente, en la misma sección, se detallan algunas recomendaciones generales que deberían considerarse a futuro para el establecimiento de reglas fiscales permanentes en el ámbito nacional y provincial. El trabajo culmina con las conclusiones.