Las pymes y las compras públicas

G. ROZENWURCEL Y L. DREWES

México DF

Conferencia; Políticas de Apoyo a MYPES; 2012

CISS (Conferencia Interamericana de Seguridad Social), CEPAL y Universidad Iberoamericana (México)

El Estado es el mayor demandante de bienes y servicios en la economía. La Organización Mundial del Comercio (omc) estima su participación entre el 10% y el 15% del producto bruto interno (pib) mundial. La importancia de las compras públicas no es solo una consecuencia de la magnitud de los recursos involucrados, sino que se relaciona con la incidencia que las mismas tienen en 1) la eficiencia con que el Estado desarrolla sus actividades y presta los servicios públicos y 2) las relaciones que el Estado establece con diferentes actores sociales –empresas proveedoras, trabajadores públicos y privados y la ciudadanía en general. Pero además, las compras públicas y la forma en que se llevan a cabo pueden tener múltiples implicancias económicas, sociales y ambientales. En efecto, las adquisiciones gubernamentales pueden ser utilizadas como herramienta de política para promover diversos objetivos en materia económica (estimulando determinados tipos de empresas y sectores considerados estratégicos, así como el desarrollo de economías regionales y locales), ambiental (facilitando procesos productivos consistentes con la sostenibilidad ambiental) y social 1 Centro de iDeAS, Universidad Nacional de San Martín, Argentina. Los autores agradecen los aportes y comentarios de la licenciada Sofía Mannise Juriol, investigadora del Programa ict4gp.108 Guillermo rozenwurcel y lorena drewes (desincentivando el trabajo informal o facilitando la inserción laboral de grupos desfavorecidos). Hasta no hace mucho tiempo, sin embargo, las compras públicas eran consideradas apenas como una herramienta necesaria para asegurar el funcionamiento de las distintas agencias gubernamentales, y la atención se focalizaba meramente en que los procedimientos se adecuaran a las normas legales vigentes y el gasto no superara las asignaciones presupuestarias dispuestas. No obstante, teniendo en cuenta el amplio espectro de sus repercusiones, está claro que el diseño e implementación de un sistema adecuado de compras gubernamentales no puede considerarse simplemente una cuestión técnica: su mejor o peor funcionamiento afectará directamente la calidad de vida de la población. Es por ello que, en el último tiempo, el análisis y la evaluación de los sistemas de compras públicas comienzan a enfocarse desde una perspectiva sistémica, que encadena el proceso de compras, el gerenciamiento de existencias y la logística dentro de un marco integrado y vinculado simultáneamente al cumplimiento de los objetivos específicos de cada jurisdicción y a los objetivos económicos, sociales y ambientales más generales establecidos por el Estado a nivel nacional. Adicionalmente, en los “países en desarrollo”, como los de América Latina y el Caribe (alc), el Estado es un actor indispensable para la promoción de la innovación y el espíritu empresarial. Sus decisiones sobre qué, cuánto y a quiénes comprar los bienes y servicios que requiere para cumplir sus funciones constituyen un elemento vital para el fomento y desarrollo de las empresas. En relación con las compras públicas, una de las problemáticas más importantes es la baja participación de las pequeñas y medianas empresas (pymes). Dada la significación numérica de las pymes en el entramado empresarial y su importancia en la generación de empleo, las barreras de acceso a un mercado de la dimensión del de las compras públicas tenderá a afectar la dinámica económica agregada, contribuyendo a reforzar la heterogeneidad de la estructura productiva, limitando la difusión del proceso de innovación tecnológica y empeorando la distribución del ingreso.109 las Pymes y las comPras Públicas Es así que los gobiernos de gran parte de los países del mundo, desarrollado y menos desarrollado, se preocupan por este segmento de empresas y su participación en las compras públicas. Por ejemplo, en el caso de Estados Unidos o en los países de la Unión Europea, existe una importante experiencia acumulada en la implementación de políticas de apoyo a las pymes en la participación de las compras del Estado. En América Latina también se ha procurado llevar a la práctica este tipo de políticas, sin embargo, de acuerdo con el relevamiento que hemos realizado en varios países de la región, su efectividad ha sido hasta el momento muy acotada. Es así que, en términos generales, la participación de las pymes en este mercado resulta muy inferior a su contribución a la generación del pib. El presente trabajo pretende contribuir al diseño de políticas que permitan mejorar el acceso de las pequeñas y medianas empresas (pymes) a las compras públicas, fomentando el desarrollo de este tipo de empresas en la región. Para analizar esta temática, nuestro artículo contiene seis secciones. En la primera se subraya sintéticamente la significación de las pymes en el funcionamiento de la economía. A continuación se presentan algunas cuestiones teóricas vinculadas a las políticas de apoyo a estas empresas. En la cuarta sección se analizan los diferentes instrumentos de política vinculadas al acceso de las pymes al mercado de las compras públicas. En la quinta y sexta secciones se revisan, respectivamente, las experiencias más relevantes en algunos países desarrollados seleccionados y en América Latina. El trabajo concluye con una serie de reflexiones finales.