LOS PLANES MUNICIPALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ÁREA METROPOLITANA DE MENDOZA EN EL MARCO DE LA CONSOLIDACIÓN DEL EMPRESARIALISMO URBANO

MARÍA MARTA BERNABEU; MAGALLANES RODRIGO MARTÍN; NAVARRETE MARIA JOSE; VIDAL, CARLA

Buenos Aires

Congreso; IX Congreso Nacional de Geografía de Universidaddes Públicas; 2023

Universidad de Buenos Aires, Facultad de Filosofía y Letras, Departamento de Geografía e Instituo de Geografía "Romualdo Ardissone"

Desde los años 70 y 80 se ha producido un giro en la gestión de las ciudades hacia lo que diversos/as autores/as denominan como empresarialismo urbano. En esta modalidad de gestión se priorizan objetivos relacionados con el crecimiento económico, por sobre intereses sociales de mayor equidad y distribución, también hace referencia a la orientación del gobierno de una ciudad y de las políticas públicas hacia la articulación público-privada (Harvey, 2007; De Mattos, 2010). Es una modalidad donde la inversión adopta cada vez más la forma de una negociación entre el capital financiero internacional y los poderes locales (Di Virgilio y Guevara, 2014; Harvey, 2007). El empresarialismo urbano tiene tres características centrales. La primera es la alianza sector público-sector privado. Desde esta perspectiva, la función principal de la política económica sería la de contribuir a generar un ambiente atractivo para la inversión privada generando una competencia interurbana por los recursos, los puestos de trabajo y las inversiones de capital (De Mattos, 2004; Harvey, 2007). La segunda característica es una ejecución y concepción especulativa, en la cual el sector público asume los riesgos mientras el privado obtiene los beneficios. Además, según Harvey (2007), una característica distintiva del empresarialismo urbano es que los riesgos son absorbidos por el sector público local, en lugar de los estados nacionales. La tercera característica es que el empresarialismo se centra en el lugar, no en el territorio. Cuando se planifica para los territorios se realizan proyectos para mejorar las condiciones de vida en una jurisdicción determinada, mientras que planificar para la construcción de lugares implica intervenir en un área concreta de la ciudad. En los discursos públicos se hace hincapié en que estos proyectos pueden tener impactos mayores o menores que el lugar específico donde se localizan y aportar beneficios a poblaciones de una jurisdicción determinada; sin embargo, en la mayor parte de los proyectos dichos beneficios suelen ser indirectos y desvían la preocupación, e incluso los recursos, de los problemas más amplios que afecten al territorio en su totalidad. El empresarialismo implica “el desplazamiento del papel del Estado y el reconocimiento explícito de la importancia de un variado conjunto de actores e instituciones” (De Mattos, 2004, p. 19). Es un proceso conflictivo en el que interviene una coalición amplia de fuerzas dentro de las cuales el gobierno sólo desempeña una función facilitadora y de coordinación. La competencia interurbana lleva a que las ciudades se enfrenten a situaciones hasta entonces exclusivas de las empresas y, por lo tanto, predominan las estrategias de corte empresarial, la generación de mercados y la atracción de consumidores (Duque Franco, 2013). Harvey (2007) hace hincapié en que la competencia interurbana lleva a que incluso aquellos agentes que tengan intenciones de resistirse a dicha tendencia se vean obligados a jugar con las normas de acumulación capitalista. El empresarialismo implica una planificación por fragmentos, desintegrada, que prioriza lo efímero y el eclecticismo por sobre el planeamiento urbano integral, lo duradero y la invención (Harvey, 2007). La forma de gestión del desarrollo urbano mediante proyectos urbanos, o planes especiales, “permitió pasar de la noción moderna de estructura a la idea posmoderna de fragmento” (Elinbaum, 2019, p. 15). Sin tener en cuenta la planificación a largo plazo, los gobiernos locales de las ciudades latinoamericanas importan políticas de los países centrales de manera acrítica y que modifican fragmentos territoriales que se asemejan, pero que se insertan desigualmente en la estructura urbana (Pradilla Cobos, 2010).Duque Franco (2013) señala al planeamiento estratégico como uno de los instrumentos de gestión empresarial implementado en las ciudades latinoamericanas. La autora identifica dos postulados que lo sustentan: por un lado, un planteo pragmático que asume a la ciudad como una más de las empresas que compiten en el mercado y, por otro lado, su utilización como respuesta a un contexto marcado por la complejidad y la incertidumbre. El planeamiento estratégico presenta tres aspectos diferenciales que serán analizados en el caso de estudio de este trabajo. El primero es la participación. Uno de los objetivos de la planificación estratégica es lograr la máxima participación ciudadana posible durante la etapa de formulación acompañado de una extensa difusión de todo el proceso y de los resultados. Para esto resulta necesario analizar el mapa de actores que efectivamente participan y la forma en la que interviene cada uno de ellos. El segundo aspecto del planeamiento estratégico lo componen la comunicación y el marketing urbano (city marketing), que incluso llegan a adquirir mayor relevancia que los propios planes. Se produce una transición desde una planeación basada en elementos tangibles y materiales hacia otra preocupada por los elementos inmateriales. Se busca crear imágenes selectivas dirigidas a un público determinado compuesto, en primer lugar, por las entidades y empresas con capacidad de incidir en el territorio y, en segundo lugar, la población en general. El tercer elemento es la concertación público-privada que, como mencionamos, es un rasgo fundamental del empresarialismo urbano. En este modelo de gobernanza urbana donde toman protagonismo un conjunto de agentes e instituciones que van más allá de los actores estatales tradicionales, el planeamiento estratégico permite visibilizar y concertar voluntades, intereses y aspiraciones diversas e incluso contradictorias (De Mattos, 2014).Duque Franco (2013), además, identifica diversos elementos de los planes estratégicos que amenazan su ejecución y continuidad. En este trabajo analizaremos en qué medida se pueden observar en la planificación realizada en el caso de estudio. Un problema presente en algunas experiencias de planificación es considerar la formulación del plan como un fin en sí mismo. Otro problema que afecta la continuidad se refiere a los cambios de administración y la necesidad de marcar una diferencia con la administración anterior. Esto se traduce en dejar proyectos inconclusos o empezar planes nuevos sin tener en cuenta lo ya realizado. Respecto a las expectativas en relación a los planes, la autora menciona que en las ciudades latinoamericanas parecen primar la urgencia de las necesidades locales y deficiencias en la calidad de vida por sobre los proyectos estrictamente estratégicos. En Argentina, en las últimas dos décadas, en el ámbito de la planificación y la gestión urbana hubo diferentes intentos por recuperar un rol más activo del estado como planificador y regulador en cuestiones territoriales y urbanas (García, 2018; Barreto y Abildgaard, 2018). En el caso concreto de la provincia de Mendoza podemos mencionar los procesos relacionados con la sanción de la Ley N°8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo del año 2009. En un trabajo anterior (Bernabeu, Navarrete y Avila, 2019) sobre los estudios urbanos del Área Metropolitana de Mendoza (AMM) identificamos un importante caudal de trabajos respecto al ordenamiento territorial luego de la sanción de la Ley N° 8051/2009. Esta línea temática es la de mayor desarrollo en los últimos años en el ámbito local. La presentación del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT) en 2018, la elaboración de los Planes Municipales y los eventos académicos y políticos sobre el tema permiten pensar que el desarrollo de esta línea temática seguirá reuniendo el interés de diversas investigaciones en los próximos años. Con el presente trabajo buscamos aportar al campo del rol empresarialista del estado en el ámbito urbano, desde una perspectiva poco desarrollada hasta el momento. El objetivo que nos proponemos consiste en analizar las modalidades que adquiere esta gestión empresarialista en los planes de ordenamiento territorial realizados para los distintos departamentos integrantes del AMM: Capital, Godoy Cruz, Guaymallén, Las Heras, Luján de Cuyo y Maipú. Luego de sancionada la ley Nº8051 de ordenamiento territorial, pasó casi una década hasta la aprobación del PPOT en el año 2018 por la ley Nº8999. Este instrumento establecía las pautas y plazos para que cada uno de los municipios de la provincia elaboren sus Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT). La ley Nº8051 establecía un plazo de un año a partir de la aprobación del PPOT para realizar los PMOT. Sin embargo, salvo en el caso del municipio de Godoy Cruz que aprobó su PMOT en 2018, el resto de los departamentos tuvieron demoras importantes para aprobar sus planes, en algunos casos de varios años. Capital, Maipú y Luján de Cuyo aprobaron sus planes en 2020, Las Heras en 2021 y Guaymallén en 2022 (Berón, 2022). Pese a las demoras no se aplicaron las sanciones previstas por la ley, síntoma de la debilidad del estado para su aplicación. El trabajo se basa en el análisis documental de los planes de ordenamiento territorial de los municipios que integran el AMM. Realizamos una lectura analítica de los documentos a partir de los planteamientos teóricos críticos del planeamiento urbano. Consideramos que “el planeamiento urbano no es una actividad inocente y neutral” y que, más allá de los proyectos o instrumentos resultantes, es importante conocer cómo se discuten los temas, cómo se definen los problemas y cómo se priorizan los proyectos (Elinbaum, 2018). En este sentido, analizamos los instrumentos económicos y proyectos, la forma en la que se organizan los planes, los problemas que se jerarquizan, los actores que intervienen en la elaboración y los objetivos explícitos e implícitos.El empresarialismo urbano señalado por Harvey en la década del 80 continúa en la actualidad e incorpora prácticas relacionadas con: las nuevas tecnologías muchas veces aplicadas a la seguridad y el control; los organismos internacionales de préstamos que juegan un rol cada vez más importante en la planificación urbana; los grandes proyectos urbanos y obras públicas visibles en términos de propaganda política; el creciente interés por lo ambiental que muchas veces funciona como “maquillaje verde” de la gestión, y la movilidad elitizada donde se prioriza el transporte individual sobre el colectivo. En relación con estos temas que, según los antecedentes expuestos, son los centrales del planeamiento urbano, realizamos una comparación entre los diferentes planes donde analizamos temáticas específicas de interés, cómo se definen y los proyectos propuestos. Finalmente, nos interesa la dimensión territorial del planeamiento. En los planes se realiza una selectividad espacial, privilegiando mediante los instrumentos y proyectos ciertos lugares por sobre otros (Elinbaum, 2018). Para cada caso identificamos los territorios que se busca proteger y valorizar, y cuáles se posterga o no son tenidos en cuenta. Estos análisis se llevarán a cabo desde una perspectiva de género. Planificar un territorio con perspectiva de género implica construir y reconstruir territorios que no perpetúen las diferencias y las desigualdades de género, clase, raza o edad. Supone cambiar de perspectiva y volver a estudiar, analizar y registrar la realidad para conseguir entornos urbanos más adecuados. El objetivo de un urbanismo con perspectiva de género consiste en planificar ciudades inclusivas que tengan en cuenta la diversidad real que caracteriza a los espacios urbanos, y así poder hacer posible que el derecho a la ciudad sea un derecho humano para todas las personas (Muxi Martinez, Casanovas, Ciocoletto, Fonseca y Gutiérrez Valdivia, 2011). En este marco, analizamos de qué manera los planes de ordenamiento territorial consideran el desarrollo de las diferentes esferas de la vida de las personas y si los municipios han pensado los espacios desde la igualdad de oportunidades, apuntando a la inclusión. Es decir, observamos si en los documentos se plasma como objetivo que todas las personas puedan habitar (residencia, trabajo, educación, transporte, sanidad, ocio, etc.) la ciudad de maneras similares, mediante qué proyectos y cómo se plantea su ejecución. Nuestra tarea se enfoca en evaluar esos documentos y evidenciar avances o estancamientos en esta materia, identificando además diferencias entre los municipios. Como mencionamos anteriormente, la participación es un elemento central e incluso ineludible de la planificación estratégica. En relación con este aspecto podemos adelantar algunos resultados. Encontramos que en todos los planes se desarrolla algún tipo de participación. Los niveles y los actores que intervienen son diferentes en cada caso, desde diversos momentos de participación en distintas etapas de elaboración del plan hasta situaciones de consulta puntuales. Al igual que el planteo de Duque Franco (2013) encontramos que en la práctica de la participación el común de los ciudadanos simplemente son informados. En ningún caso se busca la participación en los procesos de decisión, sino que más bien la participación “funciona en realidad como un eufemismo de legitimación de las decisiones técnicas y políticas ya tomadas” (Elinbaum, 2017). Uno de los puntos destacables de los planes son los diagnósticos desarrollados de cada uno de los departamentos, en los cuales se observa una importante generación y procesamiento de información en el territorio. También es en esta etapa en la que encontramos mayores procesos de participación, incluso con técnicas innovadoras como la cartografía colaborativa.En el marco de la ley se crearon dos instrumentos, la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT) y el Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT). La primera con el objetivo de llevar a cabo la implementación y el seguimiento de las políticas de ordenamiento territorial establecidas en el PPOT y el segundo con el fin de coordinar y articular las acciones entre los diferentes actores involucrados en el proceso de ordenamiento territorial. En los primeros años de la ley, el CPOT tuvo un funcionamiento bastante activo donde se convocaba a una multiplicidad de actores para el debate. Participaban municipios, universidades, asociaciones e inspecciones de cauce, institutos, colegios de profesionales, sector científico y organizaciones empresariales y de la sociedad civil. Si bien tenía una fuerte impronta técnica y gubernamental, participaron organizaciones sociales como la Asociación Ecuménica de Cuyo, la Red Argentina del Paisaje, el Movimiento Independiente de Músicos Mendocinos y el Colectivo por el Derecho de Habitar. Sin embargo, desde abril del 2019 no ha vuelto a reunirse, por ende las instancias participativas se han visto afectadas. Encontramos que la principal debilidad de los instrumentos es que no regulan el mercado del suelo, sino que se centran fundamentalmente en la zonificación. Los planes se reducen a una clasificación del territorio que establece diferentes usos del suelo, pero al no estar acompañados por la aplicación de instrumentos económicos, no logran los objetivos para los cuales fueron propuestos. En la mayoría de los planes observamos una preocupación por el avance de la urbanización tanto sobre el piedemonte como sobre tierras productivas, sin embargo no han sido suficientes para frenar esa tendencia. En este sentido, encontramos que no hay una relación directa entre las problemáticas planteadas en el diagnóstico y los instrumentos que buscan dar respuesta a dichas problemáticas. Como reflexión entendemos que el caso de los PMOT del AMM abona a la idea de una continuidad del urbanismo neoliberal. La forma en la cual se diseñan e implementan políticas e intervenciones urbanas, no han logrado romper con las lógicas propias del neoliberalismo. En la ponencia oral desarrollaremos en profundidad cada uno de los elementos analizados.