Provincia de Buenos Aires: el Estado frente al déficit habitacional de los sectores desafiliados durante la década del ‘90

RELLI, MARIANA

Producción social del hábitat, políticas públicas y desarrollo de organizaciones sociopolíticas en el campo del hábitat

IIGG-UBA

Lugar: Buenos Aires; Año: 2009;

En la ciudad capitalista el acceso a los servicios habitacionales por la vía legal debe realizarse a través de la compra en el mercado, puesto que éstos son concebidos como mercancías. La posesión de ingresos estables y suficientes como para alcanzar cierto nivel de ahorro que posibilite la adquisición de un inmueble o el pago de un alquiler, es una de las condiciones imprescindibles para el acceso de las familias a la vivienda integrada al conjunto urbano. Otra condición –fundamental para los sectores de ingresos restringidos- es la existencia de un mercado accesible o de ciertas facilidades para el acceso al mismo (líneas de créditos blandos, regulación de alquileres, etc.). En el deterioro de las condiciones laborales y la caída de los ingresos de las clases trabajadoras que observamos en las últimas décadas, así como en el aumento desproporcionado de la pobreza y la indigencia entre los sectores de pobreza estructural (que empeoraron su ya deficitaria calidad de vida) y su extensión a sectores medios pauperizados, están las principales causas de las dificultades para el acceso a la ciudad porque, para estos sectores, está vedada la participación en el mercado. Al promotor inmobiliario, al productor de suelo urbano o de vivienda, no le interesan, no produce para ellos porque no puede sacar de estos sectores la ganancia que espera obtener como producto de su actividad . La falta de recursos para proveerse del suelo y los materiales de construcción adecuados, el asesoramiento técnico necesario, la conexión a las redes de servicios públicos y el posterior pago del consumo de dichos servicios, obligan a las familias pobres a emprender estrategias de provisión de viviendas y servicios no comprendidas en los marcos regulatorios, pero, sobre todo, no satisfactorias de las necesidades humanas (tomas de tierras o inmuebles desocupados, construcción con materiales precarios, convivencia de las familias con obras cuya producción lleva largos años, enganches clandestinos a las redes de servicios, etc.). La recurrencia a la asistencia estatal es otra vía posible para la satisfacción de necesidades de los sectores populares. El poder público, ante “cuestiones socialmente problematizadas”, pone en marcha mecanismos de asistencia, crea instituciones, invierte recursos públicos, en suma, genera políticas sectorizadas diferentes, según el modelo de Estado al que responda y a la agenda estatal vigente. “La agenda estatal representa el ‘espacio problemático’ de una sociedad, el conjunto de cuestiones no resueltas que afectan a uno o más de sus sectores –o a la totalidad de los mismos- y que, por lo tanto, constituyen el objeto de la acción del Estado, su dominio funcional” (Osklak 1997: 73). Entre 1972 y 1992, el Estado nacional argentino forjó un aparato público de atención al déficit habitacional a partir de los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI). Desde la Secretaría de Estado de Urbanismo y Vivienda (SEDUV) se diseñaba la política habitacional pública y se ejecutaba a través de los Institutos Provinciales de Vivienda. Durante la década del ’90, en Argentina observamos profundos cambios en la política habitacional que se dieron en el marco de los procesos generales de Reforma del Estado; se redefinieron los roles que debían ocupar las instituciones estatales en la solución de las necesidades de vivienda de los pobres: en 1992, se descentralizaron los recursos del FONAVI y, en 1995, se instituyó un nuevo Sistema Federal de Vivienda. Ambas medidas crearon, por un lado, un escenario propicio para el diseño de políticas de vivienda en cada jurisdicción provincial, pero, por otro, las posibilidades de acción quedaron restringidas por los lineamientos de la nueva legislación nacional que dio lugar a la incorporación de los principios que acompañaron a la Reforma del Estado en su conjunto. Los términos facilitación, focalización y gestión asociada, que resumen las “recomendaciones” de los organismos internacionales de crédito en relación a la política habitacional, se extendieron en los vocabularios de los actores que, desde afuera, pugnaron por las reformas y en los que, desde adentro, las aceptaron e implementaron. Aquí presentamos una síntesis de una investigación cuyo objetivo general fue examinar el perfil que adquirió la política habitacional en la provincia de Buenos Aires a partir de las reformas realizadas en los ’90 al sistema público de vivienda a nivel nacional, para, luego, analizar en profundidad los programas de atención a los sectores desafiliados, es decir, aquellos sectores sociales que, al quedar afuera del mercado de trabajo, quedan afuera de las posibilidades de estar integrados con otros y gozar de los beneficios de la vida comunitaria que el mismo brinda. A propósito, Robert Castel afirma que “existe una fuerte correlación entre el lugar que se ocupa en la división social del trabajo y la participación en las redes de sociabilidad y en los sistemas de protección que ‘cubren’ a un individuo ante los riesgos de la existencia. De allí la posibilidad de construir lo que yo llamaría metafóricamente ‘zonas’ de cohesión social. Entonces, la asociación ‘trabajo estable / inserción social sólida’ caracteriza una zona de integración. A la inversa, la ausencia de participación en alguna actividad productiva y el aislamiento relacional conjugan sus efectos negativos para producir la exclusión, o más bien, la desafiliación. La vulnerabilidad social es una zona intermedia, inestable, que conjuga la precariedad del trabajo y la fragilidad de los soportes de proximidad” (Castel 1997: 15). Comenzamos la investigación con la pregunta sobre las acciones emprendidas por el Estado para atender el déficit habitacional de los sectores desafiliados durante la década del ’90. Desde el mismo punto de partida, nos encontramos con un Estado nacional que fue reformado durante el período de estudio, siendo la provincialización de algunas de sus funciones tradicionales -entre ellas, la política habitacional- uno de los pilares de la reforma. Entonces, nos preguntamos: ¿qué hizo el Estado provincial para atender el déficit habitacional de los sectores desafiliados a partir de las reformas acaecidas a nivel nacional?, ¿desde qué organismos trabajó en ello?, ¿qué programas puso en marcha?, ¿a qué actores convocó y para qué? Para intentar responder estas preguntas, en primer lugar, fuimos a mirar a la institución que tradicionalmente llevó adelante la política habitacional, el Instituto de la Vivienda de la provincia de Buenos Aires (IVBA) y estudiamos los programas que puso en marcha inmediatamente antes y en la etapa posterior a la descentralización del FONAVI. En el andar nos encontramos con otro organismo provincial que trabajó la problemática habitacional desde una perspectiva diferente -a partir de dos operatorias insertas en un conjunto de programas de asistencia a la pobreza- nos referimos al Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano (CPFDH). En este trabajo se vuelca el estudio de las operatorias de vivienda de estos dos organismos, se indagan sus objetivos (sectores sociales a los que apuntaron), las características de los programas habitacionales y sociohabitacionales, los recursos con que contaron y los roles asignados a los actores comunitarios involucrados en los mismos. Nuestro análisis estuvo centrado en los objetivos explícitos de los programas, plasmados en la letra de los documentos oficiales y en las palabras de quienes los diseñaron o llevaron adelante, también analizamos datos que ilustran los hechos físicos (cantidad de soluciones habitacionales por programa).