INVESTIGADORES
RODRIGUEZ Maria Carla
capítulos de libros
Título:
) ?La producción social del hábitat en América Latina: desafíos para una Región en transformación
Autor/es:
CARLA RODRIGUEZ; DI VIRGIIO, MARIA MERCEDES
Libro:
?Producción social del hábitat en las principales ciudades del Cono Sur: abordajes conceptuales, prácticas de investigación y experiencias?.
Editorial:
CAFE DE LAS CIUDAD - COLECCION HABITAT
Referencias:
Lugar: Buenos Aires; Año: 2013; p. 9 - 40
Resumen:
La producción social del hábitat en América Latina: desafíos
para una Región en transformación
Han pasado ya casi cuarenta años de la primera Conferencia
Mundial de Hábitat impulsada por Naciones Unidas (Vancouver,
1976) y poco más de una década de la primera Asamblea Mundial
de Pobladores (México, 2000). Desde entonces, América Latina ha
experimentado profundas transformaciones sociopolíticas y ha
gestado una nueva generación de gobiernos democráticos sostenidos
en procesos masivos de movilización popular frente a las
políticas neoliberales de los noventa. Estos despliegan nuevas
institucionalidades en las que la participación popular adquiere
importancia creciente para enfrentar sus principales desafíos: la
pobreza y la desigualdad. Dichas transformaciones conviven con
un contexto de crisis global y civilizatoria en el que los debates
sobre el modelo productivo, el tipo de desarrollo y las tensiones
entre el modelo de desarrollo socio-productivo y la cuestión
ambiental se amplifican de manera creciente.
En este marco consideramos oportuno revisitar el campo de la
producción social del hábitat, habida cuenta de que la cotidianeidad
de grandes mayorías populares de la región se desarrolla en
relación con dichos procesos. ¿Qué ha ocurrido a lo largo de la
última década? ¿Qué tendencias se reconocen? ¿Qué políticas se
han ensayado? ¿Qué dificultades se afrontan?
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PRÓLOGO
María Mercedes Di Virgilio y María Carla Rodríguez
PRODUCCIÓN SOCIAL DEL HÁBITAT
La Producción Social del Hábitat (PSH) y el conjunto de modalidades
de autoproducción impulsadas históricamente por los sectores
de menores ingresos, se desarrollaron como consecuencia de la
persistente brecha entre las características y alcances de la producción
capitalista de vivienda y la demanda social de vivienda y
hábitat.1
Esta "autoproducción social"2 abarca variantes que combinan diferencialmente
el papel jugado por los componentes individual-familiar
y colectivo-organizado en las distintas etapas del ciclo del habitar
(desde los asentamientos iniciados en tomas de tierras hasta los
conjuntos habitacionales cooperativistas). Esas variantes han surgido
con el objetivo prioritario de satisfacer las necesidades del habitar.
En ese marco, la toma de decisiones ligadas al proceso productivo
del hábitat queda en manos de los productores/habitantes.
Dado el carácter masivo y estructural de la autoproducción, los
Estados también han implementado progresivamente diversas
estrategias hacia la misma, que combinan la intervención y la no
intervención entre los sectores involucrados, las distintas modalidades
de hábitat autoproducido y los submercados particulares
que se fueron configurando a partir de esa autoproducción.
PSH no es un concepto acuñado originariamente en el contexto de
la reflexión académica sino en un particular contexto de interacción
multiactoral, nacido junto con el proceso de Hábitat I: la Coalición
Internacional para el Hábitat - América Latina (en adelante HICAL),
en donde confluyeron organizaciones no gubernamentales,
movimientos y organizaciones sociales de base, activistas de derechos
humanos y grupos académicos de diversos países de esta
10
1 El concepto de hábitat incluye la provisión de un conjunto de servicios e
infraestructura urbana. En adelante, para aligerar la lectura, cuando se hace
referencia a vivienda, estamos incorporando implícitamente esta noción.
2 El nombre pone en evidencia la necesidad de problematizar la "naturalización"
de los mecanismos mercantiles, que también son sociales.
región que se nuclearon en torno al hábitat popular y la defensa de
su derecho.
En particular, durante la apertura del proceso preparatorio de
HABITAT II, a lo largo de la década de 1990, y considerando los
efectos del neoliberalismo y sus políticas en el campo del hábitat
popular en América Latina, en HIC-AL se intensificaron esfuerzos
de conceptualización y debate sobre la producción social del hábitat,
con base en experiencias que sus diversos miembros venían
transitando en el continente a lo largo de casi 40 años.
En ese contexto, en octubre de 2000, tuvo lugar en México DF ?la
megalópolis más poblada del planeta? la Primer Asamblea
Mundial de Pobladores. Allí, cientos de delegados de movimientos
y organizaciones sociales de la Coalición, ante las evidentes limitaciones
y distancias entre los compromisos oficiales y las cotidianidades
de los sectores populares, consideraron la producción
social del hábitat como uno de los temas estratégicos en la resistencia
a los efectos de las políticas neoliberales.
Reconociendo las inconmensurables asimetrías de poder existentes,
el enfoque apuntaba a revalorizar, sistematizar, sostener y
fortalecer las propias capacidades de los sectores populares y sus
organizaciones, como punto de partida de la transformación de
sus condiciones cotidianas de vida y en función del fortalecimiento
de la soberanía popular.3La revisión crítica impulsada por la HIC-AL sobre la PSH se presentó
a lo largo de la primera década del nuevo siglo en diversos
hitos de la escena regional (desde las reuniones sectoriales de
MINURVI4 hasta el Foro Social Mundial) y ante el conjunto de actores
gubernamentales y no gubernamentales, como una vía para la
elaboración de ?mejores políticas? de hábitat en la región. Este
análisis condensó un universo de experiencias que involucraba
aproximadamente a 300.000 personas ?unas 75 mil familias que
hacían visible una escala de actuación que trascendía la casuística
anecdótica? e integraba casos de políticas impulsadas y/o
ejecutadas por movimientos sociales (Brasil, Uruguay, Venezuela)
y equipos técnicos centroamericanos (Rodríguez: 2005).
Una lección aprendida en este ciclo ha sido que en diferentes
momentos históricos, las políticas y programas de apoyo a la PSH
que alcanzaron cierto grado de generalización tomaron como
punto de partida "casos demostrativos, de carácter colectivo organizado,
y que ello ocurrió en contextos sociopolíticos que posibilitaron
la participación de los sectores populares en la formulación
de esas políticas y sus diseños institucionales. Por ejemplo, en
México, entre 1976 y 1982, ?Cooperativa Palo Alto? fue referente
para el diseño de varios instrumentos y programas como
FONHAPO (Fideicomiso Fondo Nacional De Habitaciones
Populares) -que continúan vigentes. Dichos instrumentos fueron
aplicados en la reconstrucción de la ciudad central a raíz de los
sismos de 1985 y hacia fines de los noventa en el marco de un
Programa de Mejoramiento de Barrios de la ciudad de México.
También altamente significativa a escala nacional y en función del
dinámico derrotero de incidencia continental, desde mediados de
los ochenta y profundizada a lo largo del nuevo siglo, ha sido la
experiencia Uruguaya. Con base en cuatro experiencias piloto que
4 MINURVI: Ministros y Autoridades Máximas de Vivienda y Urbanismo de
América Latina y el Caribe.
12
contaban con apoyo del BID, entre ellas la paradigmática ?Isla
Mala?, el movimiento cooperativo dio lugar a una ley nacional de
vivienda que desarrolló financiación para las cooperativas, privilegiando
el sistema de usuarios y la ejecución autogestionaria con
aplicación de ayuda mutua. Como efecto más notable, en el particular
contexto sociopolítico uruguayo de los ´70 desde el Congreso
del Pueblo hasta la gestación del Frente Amplio, este proceso
posibilitó la emergencia de un movimiento social de masas con
fuerte identidad sociopolítica, la FUCVAM (Federación Uruguaya
de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua).
Pero más significativo aún es que, a partir de los noventa, esta
experiencia fue base de inspiración para el desarrollo de otros
procesos continentales, como los programas de mutirones de San
Pablo5 y su posterior nacionalización; la sanción de la ley 341/006
en la ciudad de Buenos Aires y su posterior proceso de replicación
nacional en curso, así como otros casos nacionales donde un
movimiento sociopolítico trasnacional, la Secretaría
Latinoamericana de la Vivienda Popular, SELVIP (en Chile, Ecuador
y Venezuela), por un lado, y un organismo de cooperación al desarrollo,
el Centro Cooperativo Sueco (en Paraguay, Bolivia y
Centroamérica), por otro, impulsan actualmente distintas orientaciones
y estrategias para el despliegue de políticas de producción
autogestionaria del hábitat a lo largo y ancho del continente.
A pesar de ello, transcurrida algo más de una década de gobiernos
democráticos en la región, surgen algunos interrogantes. ¿Alcanza
la participación popular? ¿Bajo qué condiciones las formas de PSH
13
5 En el año 1989, el Partido de los Trabajadores del Brasil llega al gobierno de
la Prefectura de San Pablo. En ese contexto, una de las primeras propuestas
en relación a la cuestión del hábitat popular fue el diseño y puesta en ejecución
de un Programa de Autogestión de 10.000 mutirones (del portugués
mutirao, esfuerzo).
6 Esta Ley y otras citadas a lo largo de los diferentes textos que integran el libro
se incluyen en el Anexo 1, Instrumentos Legales.
PRODUCCIÓN SOCIAL DEL HÁBITAT
pueden transformarse en políticas del ?main stream?? En los
hechos, el hábitat se presenta como un ?núcleo duro? en la reproducción
de dispositivos tradicionales que aún mantienen la
impronta neoliberal que vincula suelo, mercado inmobiliario y
sistema financiero (formal, informal y sus conexiones). Es esta
triple imbricación la que explica las grandes limitaciones que vienen
experimentando todos los intentos de estructurar políticas de
hábitat y fomento de la PSH dirigidos a transferir recursos y potenciar
capacidades y organización de los sectores populares.
Las políticas de ejecución de nuevas viviendas y equipamientos
urbanos se diseñan pensando y priorizando notoriamente el papel
de las empresas constructoras convencionales, las políticas de
mejoramiento barrial tienen escaso y acotado desarrollo y las
políticas de suelo continúan tratándolo privilegiadamente como
un bien de mercado.
Retomando el punto de partida entonces, la expresión producción
social del hábitat da cuenta de una constatación básica: la masiva
capacidad de autoproducción de los sectores populares respecto
de las viviendas, pedazos de la ciudad y, en general, los territorios
que habitan. Un fenómeno que se ha reiterado a lo largo y ancho
del continente, más allá de que los procesos nacionales y locales
definan diferencias en tiempos, escalas, modalidades, formas y
grados de organización de los sectores populares, formas de relación
con el Estado, etc. Esa capacidad autoproductora del espacio
urbano, en términos generales, ha sido poco reconocida, generalmente
descalificada y muy puntualmente potenciada por las políticas,
aunque los trabajadores de la construcción ocupados en el
desarrollo de los grandes emprendimientos inmobiliarios, barrios
cerrados y megatorres son ellos mismos autoproductores que,
junto con sus familias, vecinos y barrios, despliegan sus mismas
capacidades en la autoproducción de su propio hábitat. Obviamente,
la autoproducción se da generalmente en condiciones desfavora-
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bles ?es decir, partiendo de severas carencias, restricciones de
financiamiento, con un marco jurídico inadecuado y aún contraproducente?,
obligando a millones de personas a resolver sus
necesidades cotidianas, de vivienda y de trabajo en condiciones de
ilegalidad. Como ya lo señalara Hardoy y Satterthwaite (1989)7
hace más de tres décadas, muchas veces la autoproducción
(acompañada del "dejar hacer" y la "pseudo tolerancia") ha generado
nuevos problemas: localizaciones inadecuadas, precariedad
constructiva, etc.
En muchos casos, esas formas masivas de producción urbana
fueron (y a veces son) lisa y llanamente negadas: basta mirar
ciertos mapas oficiales de décadas precedentes en los que las
villas o NAUS (nuevos asentamientos urbanos) lucen como "espacios
verdes", o los procesos de ocupaciones de edificios en la
ciudad de Buenos Aires. En este marco, a más de 35 años de su
masificación, no se han podido en general transformar en objeto
de políticas públicas de regularización dominial debido a la primacía
incondicional de la propiedad privada, o sea de la apropiación
individual de un valor, el suelo urbano, que, sin embargo, ha sido
socialmente producido.8
Vale mencionar también, extremando la escala del ejemplo, que
hasta hace muy pocos años, antes de iniciarse el proceso de la
Revolución Bolivariana, el 70% de la mancha urbana caraqueña no
figuraba en ningún catastro, como tampoco figuraban en ningún
15
7 Entre otros tópicos referidos al proceso de urbanización y las condiciones de
vivienda de los sectores de menores ingresos en América Latina, Hardoy y
Satterthwaite destacaban como un rasgo persistente la brecha entre la ciudad
"legal" y la ciudad "ilegal", ejemplificando cómo las definiciones de
políticas y acciones de gobierno tienden a ensancharla.
8 Siguiendo a Topalov (1979), la propiedad privada garantiza la apropiación particular
del suelo socialmente producido, por el papel que juegan los efectos
de aglomeración en el proceso de valorización urbana, que no puede ser
realizado por ningún capitalista en particular.
PRÓLOGO / María Mercedes Di Virgilio y María Carla Rodríguez
PRODUCCIÓN SOCIAL DEL HÁBITAT
tipo de registro estatal unas 5 millones de personas habitantes de
esas mismas barriadas (casi un tercio de la población de ese país).9
Otras veces, las capacidades autoproductoras se entrelazan
funcionalmente en la dinámica de la sociedad capitalista. La
ciudad autoproducida por los sectores populares ha generado
submercados habitacionales de propietarios, inquilinos y subinquilinos
habitualmente "informales". Pasadas varias décadas
desde la inicial autoproducción y con la progresiva consolidación
de la trama urbana, se producen recambios de población,
conforme los barrios quedan insertos en distintos contextos de
transformación urbana. En este contexto, además, la expansión
de estos submercados incluye su dinámica de vinculación con el
flujo de capitales provenientes del circuito informal ilegal (en
particular tráfico de drogas y su instalación territorial) que
imprime nuevas complejidades en el cuadro continental.
Sin embargo, la receta de políticas continentales vigentes más
expandida sigue siendo focalizar la intervención en el fomento a
la regularización dominial individual, concebida como multiplicación
del derecho individual de propiedad en tanto facilitadora
de la incorporación del suelo a los mercados y destinada, precisamente,
a dinamizar esos procesos. Mucho se habla de la
integración urbanística, pero poco se sale de la ley de hierro de
la propiedad individual como punto de clausura de lo posible.10
Y el mercado no tarda en su respuesta: funciona... Al enterarse
los habitantes de un barrio en un municipio del conurbano de la
segunda corona sobre la posibilidad de actuación de cierto programa
de mejoramiento barrial, los lotes duplicaron y triplica-
16
9 Los barrios que albergan la génesis de los Comités de Tierra Urbana, núcleo
articulador del Movimiento de Pobladores de ese país, con notorio protagonismo
en el impulso al paquete de normativas sancionadas en enero de 2011,
que incluyen los elementos transformadores en materia de la política urbana
del país.
ron sus precios sólo por la mera expectativa de esa actuación.
¿Es ese el rol inexorable de la política pública? ¿Dinamizar los
mercados? ¿Bajo que condiciones es posible afrontar los desafíos
de la desmercantilización? Vale evocar el debate sobre la
Ley de acceso justo al hábitat en la Provincia de Buenos Aires,
fuertemente criticada por desarrolladores e inversores que
enarbolaban las banderías de la propiedad privada y blandían
las amenazas de la expropiación de predios por parte de la
autoridad pública.
Este libro, entonces, se inscribe en este contexto de preocupaciones.
Reúne abordajes conceptuales, prácticas de investigación,
experiencias y reflexiones que tienen por protagonistas a
las ciudades del Cono Sur y Brasil, con una perspectiva regional.
El puntapié inicial fue el Seminario realizado a fines de 2011 en
el Instituto de Investigaciones Gino Germani (Facultad de Ciencias
Sociales, UBA) sobre ?Producción social del hábitat y políticas
habitacionales en las principales ciudades del Cono Sur?. En ese
marco, algunos de los colegas que participan en este libro expusieron
sus ideas iniciales, las que a posteriori se fueron puliendo
y revisando en un arduo y progresivo proceso de construcción del
texto final. Cabe destacar que tanto el seminario como este libro
han contado con el apoyo del Programa de subsidios a la investigación
UBACyT y PIUBAMAS, que posibilitaron la visita de los
colegas extranjeros y, en parte, esta publicación.
Entendemos que los procesos masivos de autoproducción de
vivienda y ciudad por parte de sectores populares asumen
diversas modalidades y dan cuenta de una problemática subya-
17
10 Esto no niega que en el continente hay un proceso abierto, marcado por
cambios constitucionales y elaboración normativas muy significativa y que
introducen visiones antes impensadas: por caso, Constituciones de Bolivia y
Venezuela que definen varias formas de propiedad. Así como las innovaciones
en Brasil (Estatuto de la Ciudad) y Colombia. Sin embargo, las dificultades
son muchas.
PRÓLOGO / María Mercedes Di Virgilio y María Carla Rodríguez
PRODUCCIÓN SOCIAL DEL HÁBITAT
cente de carácter integral: sus condiciones de inserción social,
económica, política, cultural y territorial, sus niveles de organización
social y política, el papel jugado por el Estado y la traducción
de esa interacción en políticas públicas de hábitat.
Asimismo, planteamos que los "mercados" son construcciones
institucionales y, por tanto, su existencia, características y
dinámica resultan del orden social y político de las formas de
interacción que los hombres establecen entre sí y con la naturaleza,
y que se despliegan y transforman en una perspectiva
histórica. En este caso, dando cuenta del proceso de producción
y apropiación del suelo urbano. Consideramos, de este
modo, que la producción del suelo urbano (y de la ciudad como
tal) forma parte de un proceso colectivo y sus modalidades de
apropiación son socialmente producidas y legitimadas
(Clichevksy et al. 1990). En la sociedad capitalista, se rigen por
la lógica de la ganancia, por la primacía de su apropiación individual
y se basan en la naturaleza conflictiva inherente a los
mecanismos de esa producción y apropiación que sustentan la
reproducción de las relaciones sociales.
Resulta evidente que la transformación de la naturaleza en las
condiciones actuales del sistema capitalista no se orienta hacia
el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Al concentrarse
en el logro de la máxima ganancia, esta dinámica
lleva a discriminar la población de múltiples formas, transformando
su diversidad ?las diferencias? en la base de reproducción
de desigualdades funcionales (por ejemplo, la discriminación
por ingreso, género, etnia, grupo etario, nacionalidad, etc.)
que complejizan el cuadro con sus efectos de fragmentación y
dispersión.
La inserción de América Latina en la fase actual del capitalismo
conocida como ?globalización? se da en un marco contextual
caracterizado por la constitución efectiva del ?autómata
18
global?, que implica la reorganización de los procesos productivos
que están en el centro de los cambios, la concreción del
proceso de subsunción real del trabajo al capital y la aplicación
?en todo el mundo? de políticas orientadas a efectivizar los
?corredores logísticos? y el sistema de transporte multimodal
que sustentan este proceso. Se acelera la globalización del
tejido de ?redes de redes? ?materiales y virtuales? y emergen
como principales ganadoras las empresas transnacionales de
servicios integrados, sostenidos en el proceso de reprimarización
y extractivismo depredatorio (Barreda, 2005). En estos
procesos, los estados nacionales juegan un papel insustituible.
La noción que vincula los procesos de PSH con la soberanía
popular y la desmercantilización del suelo urbano y rural (es
decir, la tierra como parte de los bienes comunes y el papel
particular del patrimonio inmobiliario estatal y su destino en
ese marco) generan evidentes tensiones con estos procesos de
reterritorialización capitalista. Los debates continentales sobre
neoliberalismo, neodesarrollismo y vías de transición sistémica
(o socialista) tienen este trasfondo. El mismo debe ser tenido
en cuenta a la hora de pensar en los aspectos directamente
vinculados con la producción del hábitat y en las políticas de
hábitat que los apoyan ?o no?, dado que la producción y la
apropiación del territorio definen la orientación y el potencial
productivo de una sociedad.
La disputa por la democratización de las políticas públicas y la
contradicción entre movimientos sociales que apuntan a democratizar
y Estado que monopoliza recursos, cohesión y legitimidad,
señalada por García Linera (2010), pone en evidencia que
no hay desarrollo políticamente neutro. Del mismo modo que,
por ejemplo, la autogestión tampoco es un mecanismo neutral
susceptible de ?ajustarse? a cualquier modelo de desarrollo.
Las condiciones de la vida cotidiana de los sectores populares
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PRÓLOGO / María Mercedes Di Virgilio y María Carla Rodríguez
PRODUCCIÓN SOCIAL DEL HÁBITAT
dependen de los procesos políticos que los involucran y/o los
tienen por protagonistas, y nuestras ciudades metropolitanas
son territorios privilegiados de estos procesos. Por ello, autoproducción
del hábitat, sus formas racionalizadas y organizadas
de producción social (PSH) y las políticas públicas que las
tienen ?o no? por destinatarias, forman parte de esa disputa,
tanto como la acción colectiva y política de sus productores.
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